Англосаксонская и континентальная модели самоуправления

Земское управление начало складываться в середине XVI в. До Ивана Грозного управление на местах строилось путем назначения в конкретные территории (области) наместников, а в волости – волостелей. В ходе проведенной земской реформы власть была передана представителям сословий, выбранным из числа местного населения, – губным старостам в уездах развитого феодального землевладения, земским старостам в местах проживания крестьян и посадских людей.

Тогда земство получило распространение в основном на территориях черносошных крестьян и посадских городов. На остальной части России наместничество было заменено воеводским управлением. Как видим, земская реформа Ивана Грозного направлена прежде всего на развитие элементов местного самоуправления.

В дальнейшем земские принципы формирования властных структур перенесены и на органы государственного управления. В стране возникли общенациональные сословно-представительные учреждения – Земские соборы. Так, в начале XVII в., в годы массовых народных движений, польской и шведской интервенций созывается “Совет всея земли”. Его продолжением, по существу, стал Земский собор 1613 г., избравший на престол первого Романова – Михаила Федоровича.

В XVII в. земские соборы состояли из большого числа выборных людей с мест (как писали тогда: “из городов всякие выборные люди”, “дети боярские всех городов”, “торговые люди всех городов” и т.д.). Но созывались и соборы, на которых были представлены только находившиеся в Москве служилые и посадские люди.

Представительство различных слоев населения в значительной мере зависело от степени экстренности созыва земского собора и характера вопросов, выносившихся на их обсуждение. Содержание работы и причины созыва земских соборов были разнообразны. На их заседаниях обсуждались важнейшие государственные проблемы – утверждение на престоле или избрание царя, время правления и формы работы различных органов власти, введение новых налогов или изменение прежних. К их компетенции относились и вопросы внешней политики, особенно в связи с опасностью войны, необходимостью собрать войско и средства для его содержания.

К концу XVII в. деятельность соборов как органов государственного управления отмирает. Это связано с утверждением абсолютизма и удовлетворением требований дворянства и части посадских людей, получивших права и льготы от царской власти. На смену земским соборам приходит Сенат Петра I, который взял на себя функции законодательного органа.

Александр II, освободив крестьян от крепостной зависимости, решил возродить земство в новой форме – только как институт местного всесословного самоуправления.

Положение земских учреждений в системе государственного устройства было весьма ограниченным. Введенные реформой 1864 г. лишь на уровне губерний и уездов, они не имели как низшей земской единицы на уровне волости, так и центрального общеземского представительства.

Осенью 1904 г. власти разрешили земцам устраивать совещания. Это позволило созвать Петербургский общеземский съезд, в котором приняло участие более 100 делегатов от 33 губерний. Съезд выработал программу политических реформ – создание органа народного представительства с законодательными правами, введение гражданских свобод, равноправия сословий и расширение круга деятельности местного самоуправления.

Земцы стали участвовать в практической деятельности на общенациональном уровне. Так, в феврале 1905 г. исполнявший обязанности председателя российского Красного Креста граф И.И. Воронцов-Дашков обратился с воззванием к земствам и городским думам о помощи Красному Кресту. Около 20 земств изъявили готовность оказать такую помощь, но при условии объединенной работы в общеземской организации. Их условие было принято, и русское общество в лице земцев сделало немало для организации врачебных и продовольственных отрядов, выдвижных лазаретов и пунктов питания.

С началом первой мировой войны создана общероссийская организация – Всероссийский земский союз. Он объединился с Всероссийским союзом городов в организацию “Земгор”, которую возглавил бывший председатель Тульской губернской земской управы, и будущий глава двух первых кабинетов Временного правительства князь Г.Е. Львов. Комитеты “Земгора” учреждали госпитали, формировали санитарные поезда, заготавливали лекарства, обучали медицинский персонал, а затем взялись и за мобилизацию кустарной промышленности на нужды фронта.

Объединенные земства сыграли огромную роль не только как хозяйственные и административные органы, но и как центры общественного движения. Уже сам принцип самоуправления, положенный в основу земств, определил их позицию. Земства наряду с прессой и университетами стали одним из главных плацдармов либеральной демократии в России.

Звездный час земств пробил после февраля 1917 г. Сформированное тогда Временное правительство сразу же сделало ставку на земство, рассматривая его как опору при переустройстве государственной системы. Председатели губернских и уездных земских управ были назначены комиссарами Временного правительства, его полномочными представителями на местах. Земства были распространены на новые территории. Летом 1917 г. введено долгожданное волостное земство. Проведены перевыборы в земства всех уровней на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Среди гласных нового призыва тон стала задавать демократическая интеллигенция, выходцы из “третьего элемента”2, оттеснившие на второй план прежних земских деятелей. На волостные земства возлагалась важнейшая политическая функция –подготовка выборов во Всероссийское Учредительное собрание.

ас расцвета был недолог. На сцену выступал их грозный конкурент – Советы. В отличие от земств они избирались не всем населением, а лишь “трудовым народом”.После падения Временного правительства представители местного самоуправления пытались организовать отпор большевикам. В губерниях и уездах земства объявили себя единственными органами государственной власти, рассылали своих полномочных представителей в различные местные учреждения, добивались ликвидации Советов. При этом земства подчеркивали, что являются единственно законными учреждениями, поскольку в отличие от Советов созданы на основе всеобщих выборов.

Однако победа осталась за Советами. Тяжким ударом по земству стал разгон большевиками в январе 1918 г. центрального демократического органа – Учредительного собрания. В январе – феврале 1918 г. ликвидировано большинство губернских, в феврале – марте – многие уездные земства. К июлю 1918 г. с земством было покончено.

В России происходит глубокая трансформация государства и общества, и многие земские идеи дают новые всходы. Всякое освобождение народа – будь то отмена крепостного права, крах коммунистического тоталитаризма или ликвидация какой-либо другой формы подавления инициативы людей – требует оживления народовластия в его исходном пункте, в местном самоуправлении, которое в своих примитивных проявлениях гораздо старше государства.

С этой точки зрения, реформа местного самоуправления, во-первых, объективно необходима, а во-вторых, должна учитывать бесценный национальный опыт России. И неслучайно в последнее время в стране возрос интерес к деятельности земства. Одним из первых на потенциал земства обратил внимание А.Солженицын в брошюре “Как нам обустроить Россию?”, опубликованной в июле 1990 г.

Действительно, основные принципы земского управления оказались весьма жизнестойкими и могут успешно применяться и сегодня. О каких же принципах и формах деятельности земства идет речь?

При Александре II земство основывалось на участии населения в решении местных дел, выборности органов управления, ориентации на хозяйственную деятельность. Бюджет земств складывался по большей части из налогов на недвижимость, прежде всего на землю. Двигателем земской активности был не только и даже не столько материальный фактор, сколько бескорыстный энтузиазм местных функционеров, рядовых тружеников из числа “третьего элемента”, получивших возможность действовать самостоятельно исходя из сложившихся условий.

Конечно же, земство в том виде, каким оно было до 1917 г., в сегодняшний день перенести невозможно. Но основные принципы можно и должно использовать. Возьмем, к примеру, выборы в земские собрания. Сейчас у нас нет сословий, но есть социальные группы, различные категории населения, которые имеют свои специфические интересы. По моему мнению, в земские собрания следует избирать наиболее авторитетных представителей основных социально-профессиональных групп, проживающих на той или иной территории, – рабочих, служащих, интеллигенции, предпринимателей, крестьянства, пенсионеров, молодежи (кстати, данный принцип использовался и при формировании Советов народных депутатов, особенно на местном уровне). Это должны быть лица, уважаемые в своей среде и заинтересованные трудиться на благо близких им по духу избирателей. Таким составом земское собрание сможет не только компетентно определять приоритеты в развитии территории, но и обеспечивать действенный контроль над расходованием средств местной администрацией. Кроме того, в условиях отсутствия на местном уровне структурных подразделений политических партий земство способно стимулировать гражданскую активность населения.

20. Становление местного самоуправления в постсоветской России.

В советский период в стране не было разделения властных структур на уровни государственной власти и местного самоуправления. Действовала единая советская система власти. На местном уровне ее представляли местные (районные, городские, поселковые, сельские) советы, которые формировали свои исполнительные комитеты. Структуры КПСС существовали на первом субрегиональном уровне - городов и районов (их не было на уровне поселков и сел).

Период 1991-1993 гг.

Развитие в России специального законодательства о местном самоуправлении начинается после 1991 г. Первым опытом стал закон от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации". После августа 1991 г. на региональном и местном уровнях формируется новая система организации исполнительной власти. В рамках отдельно взятых регионов была создана внутрирегиональная властная вертикаль (вертикаль исполнительной власти). Функции исполнительной власти на местном уровне взяли на себя районные (городские) администрации, главы которЬ1х назначались главами региональных администраций. Исключение составляли главы региональных административных центров, которых назначал президент России, так же как и губернаторов (в республиках все назначения проводил президент республики, когда и если таковой избирался).

В начале 1990-х гг. в России нельзя говорить об отделении местного самоуправления от государственной власти. По сути, главы районных и городских администраций представляли местную государственную власть, сформированную по принципам многоступенчатой властной вертикали. Одновременно, до событий осени 1993 г. продолжали действовать местные советы, избранные в 1990 г. и ассоциируемые с выборными представительными органами местного самоуправления.

Тем не менее в инициативном порядке в некоторых немногочисленных населенных пунктах уже возникают выборные исполнительные органы местного самоуправления (пример Владивостока).