Актуальные проблемы реализации механизмов урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе

Сравнительно низкая активность реальной практики по рассмотрению и урегулированию ситуаций конфликта интересов, а также проблематичность реализации процесса урегулирования конфликта интересов с практической точки зрения современные исследователи объясняют разными причинами и, в большинстве случаев, справедливо связывают существующие проблемы с непоследовательностью, незавершенностью и, в ряде случаев, поверхностностью юридических норм, регулирующих деятельность по урегулированию конфликтов интересов на государственной гражданской службе.

Так, Н.В. Новоселова видит причину формализма в работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов в бессистемности процесса разработки программных документов и законодательства в сфере государственной службы, а также несогласованностью между законодательными актами о государственной службе и коррупции.[39]

По мнению Н. Шуваловой причинами бездействия формально созданных комиссий являются: вспомогательный характер поставленных перед ними задач; вытекающую из этого функциональную ограниченность; эпизодический характер работы; рекомендательный характер принимаемых комиссиями решений; разобщенность деятельности комиссий, созданных в государственных органах, ввиду отсутствия организационной структуры, которая бы обеспечивала координацию и контроль их деятельности.[40]

Некоторые исследователи констатируют о возникновении новых проблем в связи с принятием и реализацией антикоррупционного законодательства, поскольку в определении содержания конфликта интересов на государственной службе Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" по сравнению с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" также содержит значительные изменения. По мнению С.Е. Чаннова, теперь конфликтом интересов должна считаться ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности государственного или муниципального служащего на надлежащее исполнение им не только должностных (то есть по конкретной должности), но и общих служебных обязанностей.[41] Такой подход требует обязательного формирования этических стандартов в системе государственной службы. С необходимостью развития института служебной этики согласны и другие авторы.[42]

Результаты эмпирических исследований в сфере урегулирования конфликта интересов показывают также неоднозначное отношение к указанной проблеме и в среде государственных гражданских служащих, что, по мнению С.Е.Чаннова, позволяет сделать следующие обобщения:

- государственные служащие не всегда различают ситуации, когда у них возникает конфликт интересов (либо считают данный конфликт крайне незначительным), и не информируют об этом представителя нанимателя (или непосредственного начальника);

- государственные служащие скрывают наличие конфликта интересов с целью извлечения из сложившейся ситуации незаконной выгоды;

- государственные служащие скрывают наличие конфликта интересов для того, чтобы не менять устраивающую их ситуацию (при этом никакой незаконной выгоды они фактически не получают);

- государственные служащие скрывают наличие конфликта интересов из опасения применения к ним санкций и отрицательного влияния информации о наличии в прошлом конфликта интересов на их карьеру;

- представители нанимателя не инициируют рассмотрение ситуаций, связанных с конфликтом интересов, конфликтными комиссиями, не желая, чтобы указанные ситуации получали огласку, и предпочитая разрешать их самостоятельно;

- представители нанимателя не инициируют рассмотрение ситуаций, связанных с конфликтом интересов конфликтными комиссиями, с целью получения выгоды из сложившейся ситуации.[43]

Сделанные С.Е.Чанновым выводы представляются вполне обоснованными и во многом соотносятся с результатами проведенного автором дипломного проекта в ходе преддипломной практики опроса служащих министерства финансов области, которые показали, что в числе основных причин, в силу которых служащие не обращаются к руководителям по вопросам возникновения конфликта интересов, не только проблема недостаточного понимания и осознания данного явления и не только проблемы несовершенства законодательных дефиниций, определяющих сферу конфликта интересов. Одной из ключевых причин пассивности служащих в отношении огласки возникающих ситуаций конфликта интересов называется сложность в глазах служащих самой процедуры урегулирования ситуаций конфликта интересов, предполагающей проведение проверки по факту ситуации, работу комиссии по урегулированию конфликта интересов, а также неопределенность оснований и порядка уведомления о возникновении конфликта интересов. По мнению ряда служащих сама проблема конфликта интересов, даже если он имеет место, «не стоит таких временных затрат и усилий и только мешает исполнять основную работу». Наряду с этим, сама процедура работы комиссии по урегулированию конфликта интересов, по мнению некоторых служащих, психологически некомфортна, поскольку с одной стороны при уведомлении представителя нанимателя возникает необходимость объяснять суть возможно незначительной проблемы, а с другой – обосновывать возможному участнику ситуации конфликта интересов отказ или задержку исполнения служащим своих должностных полномочий.

Значительный комплекс проблем, связанных с реализацией механизмов урегулирования конфликта интересов на государственной службе был выделен также и в ходе обсуждения данного вопроса на парламентских слушаниях.

По мнению представителей Комитета Государственной Думы ФС РФ по законодательному обеспечению противодействия коррупции, на современном этапе урегулирование конфликта интересов и с теоретической, и с практической точки зрения достаточно проблематично, поскольку конфликт интересов имеет много белых пятен:

- его юридическое определение неоднозначно;

- до сих пор не определены способствующие его возникновению причины и условия;

- отсутствует перечень типовых конфликтных ситуаций;

- законодательно установленный механизм предотвращения и урегулирования конфликта определен в самых общих чертах, что не позволяет применять его напрямую, без дополнительного урегулирования подзаконными актами;

- не выработан механизм ограничения либо отказа от личных интересов, способных привести к конфликту интересов, путем отказа от получения доходов, выгоды, подарков, презентов, передачи акций, ценных бумаг, долей участия в уставных капиталах организаций в доверительное управление в установленном порядке;

- отсутствуют критерии оценки эффективности разрешения конфликта в целях исключения его повторения;

- не налажена система обучения государственных и муниципальных служащих поведению в условиях конфликта интересов;

- субъектный состав участников конфликта ограничивается только государственными и муниципальными служащими, в то время как лица, замещающие государственные и муниципальные должности и имеющие наибольшую подверженность вовлечению в конфликтную ситуацию, из сферы регулирования конфликта выпадают.[44]

Следует также обратить внимание и на то, что при современном правовом регулировании деятельности по урегулированию конфликта интересов для служащих в целом устанавливается мотивация негативного характера, направленная на наказание за несоблюдение требования, а не на поощрение за активность служащего в вопросах урегулирования конфликта интересов. На наш взгляд, в современных условиях, характеризующихся сложностью понимания и неоднозначностью отношения к указанной проблеме со стороны служащих, отсутствием значимой степени использования формальных и неформальных этических принципов служебного поведения служащих, более важной задачей представляется активная работа по формированию новой организационной и профессиональной культуры, в которой проблема конфликта интересов, во всех его проявлениях, в сочетании с развитием института служебной этики, станет одной из центральных при осуществлении должностных полномочий. Для решения этой задачи, очевидно, недостаточно ограничиваться мерами принуждения служащих к соблюдению требований по урегулированию конфликта интересов.

Мировая практика ряда европейских и западных стран, имеющих ведущие позиции в рейтинге государств с наиболее низким уровнем коррумпированности публичных институтов, характеризуется активной системной работой именно в области изменений культуры взаимоотношений как внутри аппарата, так и в его взаимоотношениях с обществом, самой атмосферы государственных органов. Таким образом, явный приоритет отдается проблемам, связанным с человеческой составляющей, где служебная этика определенно занимает ведущее место. К примеру, в Канаде, деятельность служащих по предотвращению конфликта интересов в своей работе или в работе своих коллег является не только обязанностью, но и сопровождается высокой степенью морального поощрения.[45] В этом отношении, на наш взгляд, акцент в деятельности по реализации механизмов урегулирования конфликтов интересов на государственной гражданской службе со временем должен быть несколько смещен с мер принуждения к методам воспитания и мотивирования.

Наконец, следует отметить, что, в целом, опыт европейских стран демонстрирует ограниченность нормативно-правовых актов в качестве инструментов реформирования при отсутствии сопровождающих эти документы инициатив по развитию организационной и профессиональной культуры государственного аппарата, основанной на неукоснительном соблюдении, наряду с правовыми стандартами, этических ценностей. Эта проблема представляется весьма актуальной для современного этапа реформирования института государственной гражданской службы и реализации антикоррупционной политики в России. Очевидно, что в российских условиях реализация антикоррупционного законодательства и мероприятий по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов на государственной службе может дать ожидаемые результаты лишь при активной корректирующей роли ценностных, этических и профессиональных ориентиров в деятельности гражданских служащих.