Территориальное устройство США, статус региональных органов публичной власти и местного самоуправления

США — одно из немногих государств, образовавшихся "сни­зу": первые колонисты селились небольшими общинами. Посте­пенно происходил процесс объединения общин в более крупные территориальные образования — поселки, города, графства — с целью совместного решения проблем и рационализации управ­ления. Таким образом, как отмечал Алексис де Токвиль, "община была образована раньше, чем графство, графство появилось прежде штата, а штат — прежде, чем вся конфедерация"*. По­этому местное самоуправление и децентрализация власти оказа­лись в США изначально сильными и прочными.

Система политико-административного деления штатов ус­танавливается их конституциями. Основными видами политико-административных единиц являются графства (их более 3 тыс.), муниципалитеты — собирательное наименование инкорпори­рованных (см., ниже п. 4) поселений: большой город (сити), го­род (таун), поселок (бороу), село (вилидж), которых в сово­купности насчитывается более 19 тыс., тауншипы — объеди­нения нескольких малых сельских поселений (около 17 тыс.). Кроме того, имеется около 33 тыс. специальных администра­тивного характера округов, в числе которых примерно 14,5 тыс. школьных*.

Штаты (кроме Аляски, Коннектикута и Род-Айленда) не­посредственно подразделяются на графства. Значительное большинство других местных единиц входит в состав графств, хотя некоторые крупные города сами подразделяются на граф­ства, например город Нью-Йорк состоит из пяти внутригород­ских графств. В целом по стране на их территории проживает около 89% населения. По размерам территории, численности населения и формам управления графства представляют собой чрезвычайно пеструю картину. Около 60% из них имеют ме­нее 25 тыс. жителей, в то же время в 0,3% графств прожива­ют 43,5% общего числа жителей всех графств*. В южных шта­тах графства играют существенную роль в управлении, в се­верных же они сохранились в основном как территориальные ячейки для осуществления функций юстиции.

Муниципальные корпорации представляют собой важней­шую группу единиц местного самоуправления. В них прожива­ют 2/3 населения страны. Различия между территориальными единицами внутри этого клана особенно велики. Свыше поло­вины муниципальных корпораций имеет менее 1 тыс. жителей, а в 130 крупных городах страны проживает около четверти всего населения США. Однако статус муниципальных корпо­раций уравнивает их в правах. Большинство муниципальных корпораций входит в состав графств. 36 городов выделены из графств (это аналог английских метрополитенских графств) — их органы осуществляют функции, свойственные и муници­пальным корпорациям, и графствам.

В 21 штате (в основном на севере и северо-востоке страны) имеются тауншипы и приравненные к ним единицы, образо­ванные в сельской местности. Не будучи инкорпорированны­ми единицами, они рассматриваются судами как квазикорпо­рации, уступая по объему функций муниципальным корпора­циям.

Наконец, более половины всех местных единиц в США со­ставляют специальные округа, которые образуются либо феде­ральной властью, либо штатами, либо совместно нескольки­ми графствами или (и) городами, либо отдельными графства­ми или городами.

Соединенные Штаты Америки. С конституционной точки зрения, местное самоуправление в США составляет часть органов управле­ния штатов. Оно создается на основе законодательства штатов и об­ладает правами, определяемыми этим законодательством. Органы ме­стного самоуправления делятся на органы общей компетенции и орга­ны специального назначения. К первым относятся муниципалитеты, графства и тауншипы, ко вторым — школьные и специальные округа.

Более двух третей населения США проживает в муниципалите­тах. Муниципалитеты создаются для организации в населенных пунктах разнообразных социальных служб в дополнение к тем, кото­рые осуществляются графствами.

Для образования муниципалитета необходимо составить петицию, подписанную определенной частью населения, имеющего право го­лоса, и содержащую указание границ и численности жителей предпо­лагаемого муниципалитета, провести общее голосование в поселении по этому вопросу.

Муниципалитеты имеют право на получение различных феде­ральных и штатных субсидий и определенную долю от налоговых сбо­ров, производимых по всему штату. Они могут также получать средства от выпуска облигаций, владеть некоторыми торговыми и коммуналь­ными предприятиями, облагать налогами (ограниченно) предпри­ятия частного сектора, находящиеся на их территории. Создание му­ниципалитета позволяет общине осуществлять строгий контроль над землепользованием.

Значимая роль муниципалитетов в системе местного управления связана с тем, что они являются органами управления преимущест­венно городских районов, где потребность в местных социально-экономических службах наиболее высока. Там существует множество конкретных модификаций, форм муниципального управления. Тра­диционной является форма «мэр — совет», имеющая две разновидно­сти: «слабый мэр — сильный совет» и «сильный мэр — слабый совет».

При «слабом» мэре он избирается отдельно от членов совета и наделяется некоторыми самостоятельными полномочиями (в том числе имеет ограниченное право вето на решение совета). Слабость позиций мэра связана с отсутствием у него широких прав в админи­стративных вопросах.

Наряду с муниципальным советом и мэром имеются относитель­но самостоятельные специализированные советы и комиссии, зани­мающиеся многими конкретными вопросами в городской жизни и нередко наделенные прямыми административными полномочиями.«Сильный» мэр сосредоточивает в своих руках почти весь кон­троль над исполнительным аппаратом. Ему принадлежит право на­значать и освобождать от должности руководителей департаментов и служб муниципалитетов, составлять проект бюджета и организовы­вать его исполнение. Он может налагать труднопреодолимое вето на решения совета, способен активно воздействовать на формирование стратегической линии муниципалитета, нередко предопределять ее.

Такая консолидированная форма руководства нашла в настоящее время широкое применение, особенно в крупных городах.

Форма «совет — менеджер» — чисто американское нововведение в практику муниципального управления. Для нее характерен небольшой состав совета, за которым закрепляются все нормотворческие функ­ции и функции формирования общей политики муниципалитета.

Практическая организация руководства муниципальным аппара­том возлагается на главного администратора (менеджера). Ему пре­доставлено право подбирать руководителей важнейших департамен­тов и служб, утверждаемых в должности советом. Второстепенные чи­новники назначаются самим менеджером.

Должность мэра формально сохраняется, но он выполняет в ос­новном представительские функции и председательствует на заседа­ниях совета. У него полностью отсутствуют административные пол­номочия и право вето. Эта форма получила широкое распростране­ние в средних и мелких городах.

Во второй половине XX в. в крупных американских городах полу­чила распространение смешанная форма управления: «сильный мэр — совет с главным администратором». Мэр обычно самостоятельно под­бирает главного администратора, полномочия которого строго регла­ментируются. '

Графства являются традиционными единицами административ­но-территориального деления штатов. В отличие от муниципалите­тов большинство из них не наделено правами издания собственных законодательных актов, они лишь призваны обеспечивать реализа­цию на местах законодательства штатов.

В настоящее время объем и диапазон функций графства заметно расширился. Главная причина в том, что их деятельность стала рас­сматриваться как альтернативный способ организации социальных служб в условиях, когда муниципалитеты столкнулись с финансовы­ми и социальными проблемами урбанизации американских городов.

Графства имеют определенные преимущества перед муниципали­тетами в том, что обладают большей налоговой базой, а также имеют возможность для реализации более широкого, регионального, подхо­да к развитию тех местных служб, для которых муниципальные гра­ницы оказываются слишком узкими.

Практически во всех графствах создается избираемый населением руководящий коллегиальный орган — совет. Его полномочия и поря­док формирования определяются в конституциях и законах штатов.

Выделяются два типа советов: комиссионерный и совет контро­леров. Первый характеризуется небольшим составом и тем, что его члены избираются специально для работы в этом органе без права занимать другие государственные должности. Советы второго типа {только в пяти штатах) формируются из числа выборных должност­ных лиц тауншипов и муниципалитетов, входящих в графство.

В США используются три основные формы управления графст­вами. Наиболее распространенной является «комиссионная» форма, когда совет графства выполняет как законодательные, так и испол­нительные функции, а в отдельных штатах— и некоторые судебные функции.

Довольно широкое распространение получила форма управления «совет — администратора. Совет графства назначает одного админи­стратора для руководства аппаратом. За советом остаются полномо­чия по принятию постановлений по наиболее важным вопросам.

Еще одна модернизированная форма управления — «совет — вы­борный руководитель». Это должностное лицо имеет статус главы граф­ства. Как правило, он наделяется правами налагать вето на решения совета графства, формулировать и предлагать на рассмотрение совета основные направления политики графства, выступать от имени графства с публичными заявлениями.

Тауншипы играют незначительную роль во всей системе местного самоуправления. Формально их отличие от муниципалитетов состоит в том, что их границы определяются безотносительно к концентрации населения. По существу, тауншипы — это административно-терри­ториальные подразделения графств с ограниченными правами само­управления. Их функции близки к функциям муниципалитетов.

Специальные округа представляют собой самую многочисленную группу органов местного управления, выполняющих какую-либо од­ну или несколько строго определенных функций. Они выступают как самостоятельные юридические лица, наделены правом заключать со­глашения и контракты, приобретать объекты собственности и распо­ряжаться ими, а также обладают правом самофинансирования своей деятельности {за счет сбора налогов и пошлин, поступлений от платы за предоставляемые услуги, получения денег по финансовым обяза­тельствам и т.д.).

Значительная часть специальных округов — школьные округа. В них создаются избираемые населением советы, которые обладают правами взимать специальный имущественный налог для финанси­рования строительства и содержания школ, получать и распоряжаться штатными и федеральными субсидиями на развитие образования, нанимать преподавательский состав и под общим контролем штата и графства заниматься практическими вопросами организации школь­ного образования.

В США существует 19 основных типов специальных округов: по­жарные, водоснабжения, по охране почв, жилищного строительства, дренажные, санитарные (включая канализационные), по дорожному строительству, общественному транспорту, ирригации и охране вод, энергоснабжению, здравоохранению и др.

Инициатива создания специальных округов может принадлежать как населению конкретного района, так и администрации штатов или местных властей, но компетенция и границы округа утверждают­ся властями штатов. В пределах своих полномочий советы округов пользуются полной административной автономией.

Определение территориальных сфер деятельности специальных округов без жесткой привязки к границам графств и муниципалитетов позволяет решать некоторые проблемы регионального масштаба при сохранении прежней системы административно-территориального деления. Специальные округа имеют преимущества и с точки зрения оперативности и маневренности управления.

Заведующий кафедрой

профессор Б.А.Страшун

ФГБОУ ВПО