Методология управления по результатам

С точки зрения оценки эффективности муниципального управления и использования процессного подхода представляет интерес методология управления по результатам. Именно эта методология легла в основу административной реформы в РФ.

Суть системы оценки по результатам достаточно проста: организация формулирует, каких целей она хотела бы добиться, и определяет показатели, которыми можно оценить достижение этих целей. Проблема состоит в том, что результаты деятельности исполнительных органов власти (государственных или муниципальных) не всегда поддаются оценке по результатам. То, что «производит» власть не всегда попадает под категорию продукт. К четко обозначенному результату можно отнести, пожалуй, только административные услуги. По большей части и государственные и муниципальные власти выполняют функции по обеспечению жизнеспособности общества. Во многих случаях власти несут ответственность за решения сложных, нее имеющих однозначного решения проблеем, в связи с чем их работа не всегда четка и эффективна, поэтому Нидерландский профессор Ханс де Брюин автор исследования «Управление по результатам в государственном секторе» предложил разделить

- оценку эффективности, основанную на показателях продукта;

- оценку эффективности, основанную на показателях процесса.

Оценка эффективности по показателям продукта. Для управления по результатам важен прежде всего продукт – такая установка является хорошим стимулом для качественного выполнения работы: вознаграждается результат, а не благие намерения или кропотливы усилия.

В этом случае встает вполне закономерный вопрос, что считать продуктом деятельности муниципальных органов власти?

Ханс де Брюйн, занимаясь исследованиями в области применения технологии управления по результатам в государственном секторе отметил, что в отличие от коммерческих компаний, предоставление общественных услуг – это деятельность, которая должна удовлетворять нескольким критериям, иногда взаимоисключающим, что требует поиска компромисса. Поэтому продукт организации может быть определен по – разному и так же по – разному оценен. В таком случае неизбежным следствием является необходимость основывать оценку продукта профессиональной деятельности на базе множества критериев. Это множество может включать определение продукта, показатели эффективности, способы измерения и методы оценки [24].

Если при определении продукта деятельности исполнительных органов власти обнаруживается его косвенный характер, появляется вероятность ограничения полномочий. Показатели эффективности по этому продукту так же могут носить косвенный характер. Например, многие показатели комплексной оценки социально – экономического развития муниципального образования, о которых упоминалось выше, являются лишь косвенными показателями эффективности муниципального управления. Например, показатели здоровья населения, условия жизнедеятельности, уровень жизни зависят не только от действия или бездействия исполнительных органов власти, но и от многих других факторов общенационального и глобального масштаба. В то же время, в сферах, находящихся в зоне исключительной ответственности органов местного самоуправления определение продуктов и оценка эффективности по показателям этих продуктов будет иметь прямое значение (например, водо – газо- и теплоснабжение населения).

К этой проблеме определения продукта и его показателей добавляется ситуация, когда организация должна отчитываться за результаты своей деятельности перед несколькими учреждениями и инстанциями, причем требования этих инстанций могут не совпадать вплоть до противоположных. Предположим, муниципалитет отчитывается за результаты своей деятельности перед органом государственной власти, перед представительным органом власти местного самоуправления, перед гражданами города, перед партнерами социально – ответственного бизнеса. В этом случае деятельность муниципалитета должна соответствовать различным требованиям каждого из них, что приводит к существованию различных определений продукта, показателей эффективности работы, способов измерения эффективности и методов оценки. Наличие ответственности перед различными группами потребителей требует толерантности к необходимости отвечать различным требованиям одновременно. В этом случае необходимо давать различные определения продукта и создавать различные системы оценки эффективности. Но, по мнению, Ханса де Брюйна, разнообразие определений продукта, показателей эффективности деятельности и систем измерения эффективности улучшает качество оценки эффективности [25].

При этом возможны следующие ситуации:

· Если выбрано спорное определение продукта (в случае, когда продукт не поддается четкому описанию), то система оценки эффективности может явиться фактором ограничения полномочий, а так же повлиять на рост производства продукта.

· Если обнаружено, что, несмотря на различные определения продукта, результаты оценки эффективности схожи, то эти результаты заслуживают доверия.

· Если для нескольких определений одного продукта результаты оценки эффективности заметно отличаются, то составить однозначное представление о работе организации невозможно, и руководству организации следует принять это как данность.

Данная система оценки эффективности по показателям продукта оценивает деятельность по конечному результату.

Оценка эффективности также можетстроиться на оценке процесса достижения работниками конечного результата. Система оценки в этом случае должна быть динамичной, чтобы оценить динамику процесса производства продукта или услуги, и отражать какие усилия прикладывает организация, насколько инновационной является эта деятельность, справляется ли она с постоянными переменами, происходящими в окружающей среде, какая деятельность является для нее приоритетной, как она поддерживает отношения с третьими сторонами, которые могут оказывать влияние на ее эффективность.

Оценка эффективности, принимающая в расчет только продукт, полностью упускает динамику этих процессов, и может превратиться в бессмысленный труд. Простая оценка по продукту не позволит правильно оценить организацию, которая в сложных условиях сохранит свой уровень производства благодаря применению различных инновационных технологий в процессе производства продукта.

Таблица

Системы оценки эффективности, основанные на показателях незаменимы и обязательны для применения в организациях, где конечный продукт либо четко не определен, либо требует нескольких толкований, или когда показатели конечного результата лишь косвенно отражают эффективность организации в целом. К таким организациям относятся сфера образования, здравоохранения, практически вся социальная сфера, и исполнительные органы власти. Например, нельзя судить о качестве образования в высшем учебном заведении по количеству защищенных дипломов и магистерских диссертаций. Такие вопросы, как качество учебных материалов, использование современных информационных технологий, соотношение между практическими и теоретическими аспектами едва ли могут быть учтены при оценке по показателям продукта, хотя в рамках образовательного процесса все выше перечисленное является крайнее важным.

Для оценки процесса нет необходимости стремиться к абсолютному стандарту. Более важным является признание заинтересованными сторонами возможности использовать различных стандартов и поддержания диалога по поводу применяемых стандартов. В оценке по показателям продукта так же можно использовать различные стандарты, но толерантность при такой оценке будет более ограниченной, чем при оценке по показателям процесса, та как оценка по показателям продукта требует большей стабильности.

Процессы организации - явление уникальное. Они жестко завязаны на цели и стратегию организации. На их ход оказывает влияние организационная и корпоративная структура учреждения, стиль руководителя и т.д. Поэтому практически невозможно при оценке процессов применить интегральные системы. Вместо этого, существует тенденция использовать методы, соответствующие специфике условиям данной организации с учетом ее специализации и предоставляемых ею услуг. Унифицированная система, ориентированная на оценку по обобщенным параметрам работы, в большинстве случаев не может обеспечить качественную оценку деятельности конкретной организации. С учетом этого, как правило, наиболее точное представление о процессе может сформировать внутренний проверяющий.

Таким образом, оценка и анализ процесса - это непрекращающийся динамичный процесс. Взаимодействуя между собой, руководство и работники часто формируют свои представления о достигнутой эффективности. Внутренний проверяющий ближе к процессу, поэтому он может сформировать более адекватную картину эффективности в реальном времени, в отличие от внешнего проверяющего, который оценивает эффективность постфактум.

Эта форма оценки эффективности может иметь управляющий эффект, так как сотрудники и руководитель могут использовать эту информацию как обучающую по проблемам эффективности процесса. Целью оценки по процессу может быть обучение, это гораздо более эффективно с точки зрения мотивации персонала, процедуры санкционирования после оценки эффективности по продукту.

При всей обособленности подходов оценки по продуктам и по результатам, они представляют единую систему. Оценка по процессу не заменяет, а дополняет оценку по продукту, делает ее динамичной, рельефной. Руководство, использующее как оценку по продукту, так и оценку по процессу, тем самым отдает должное сложности и многоплановости профессиональной деятельности. Это позволяет сделать оценку организации по – настоящему динамичной.

Организации должны ориентироваться на системы оценки по результатам процесса, в случае, если:

Ø Организация в большей степени производит не продукт, а ценности и обязательства;

Ø Продукт сложный по своим свойствам и функциональному предназначению;

Ø Организация ориентирована на процесс;

Ø Организация не является самостоятельным производителем и производит продукт совместно с другими ;

Ø Продукты взаимозависимы;

Ø Причинно – следственные связи неизвестны, неочевидны или неоднозначны

Ø Оценка эффективности нее дает объективного представления о качестве работы;

Ø Внешняя среда динамична, а не статична.

Чем выше сложность в определении продукта и результата деятельности организации, тем более актуальным является использование системы оценки по процессам наряду с оценкой по продуктам. Поэтому использование в муниципальных органах власти систем оценки эффективности, основанной на показателях процесса, является необходимым элементом повышения качества управления.

В итоге можно сказать, что методики оценки эффективности по показателям продукта нацелены в большей степени на анализ, планирование и прогнозировании развития муниципального образования, хотя и могут включать отдельные показатели, характеризующие эффективность муниципального управления.

Методики оценки эффективности процессов – нацелены на мониторинг непосредственно системы управления, хотя и могут включать показатели продуктов, но только тех продуктов, которые производятся и находятся в зоне ответственности муниципальных органов власти.