Анализ процессов и функций структурных подразделений Администрации г. о. Самара

 

Органы местного самоуправления являются основными структурами по управлению социально-экономическим развитием территории, осуществляя это управление на основе органического сочетания отраслевых и территориальных принципов.

Вместе с тем, в силу ряда объективных и субъективных причин функция управления социально-экономическим развитием осуществляется ими не в полном объеме. Часто органы местного самоуправления распространяют свою управленческую деятельность не на весь социально-экономический комплекс, расположенный на территории муниципального образования, а управляют только муниципальным хозяйством, доля которого в общем балансе экономики городов в среднем незначительна[20]. Отражено это, прежде всего в организационных структурах муниципального управления выполняемых ими функций

Функции, исполняемые органами местного самоуправления различны. Не случайно В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматриваются многовариантность построения организационных структур органов местного самоуправления. При чем разделение функций происходит как по вертикали, так и по горизонтали. Спектр возможного разделения функций достаточно широк[21]. Рассмотрим это на примере организации деятельности исполнительного органа местного самоуправления. Этот орган обязан:

- осуществлять исполнительно-распорядительные функции;

- готовить предложения по комплексному социально-экономическому развитию территории муниципального образования, местному бюджету.

В связи с этим важно при определении организационной структуры четко представлять себе, какой вид вопросов будет решать каждое подразделение.

Структурные подразделения, деятельность которых охватывает весь комплекс вопросов, отнесенных к ведению муниципального образования, можно определить как функциональные структурные подразделения или структурные подразделения общей компетенции. Прежде всего к ним следует отнести подразделения финансового и экономического планирования, аналитические, контрольные структурные подразделения администрации.

Структурные подразделения общей компетенции сочетают в себе влияние выборных органов, которыми они образованы, с профессионализмом чиновников. Немаловажно, что эти подразделения занимаются общими вопросами управления территории и лишены отраслевого лоббизма. По своей природе они призваны выполнять следующие функции:

- формирование основ и стратегий основных направлений и стратегий развития, подготовка их для утверждения выборными органами и должностными лицами;

- осуществление контрольных функций по отношению к отраслевым органам, с точки зрения соблюдения определенных стратегий и приоритетов;

- аналитические функции и функции сопровождения программ и проектов, с точки зрения организации работы с населением территории[22].

По своей природе данные структуры должны замыкаться непосредственно на выборных органах и должностных лицах территориальных органов власти и управления. Их компетенция производна от выборных органов, а следовательно, они не могут иметь самостоятельных методов воздействия на общую ситуацию и осуществляют их либо через решения выборных органов и должностных лиц, либо через отраслевые органы управления[23].

Другая группа подразделений построена по отраслевому принципу, и к их ведению должны быть отнесены вопросы, связанные с конкретными отраслями городского хозяйства и управления. Их можно определить как отраслевые структурные подразделения администрации. Особое место в структуре управления территориальным развитием занимают отраслевые органы управления. По своей структуре это подразделения, реализующие непосредственное секторное управление. Их компетенция также производна от полномочий выборного должностного лица или органа, но они полностью относятся к исполнительной власти. Основное отличие отраслевых органов заключается тех функциях, которые они выполняют. Так как отраслевые органы занимаются непосредственной исполнительской деятельностью, то по содержанию своей деятельности они являются:

- представителями заказчика по тем отраслям и секторам, которые финансируются из местных бюджетов;

- представителями собственника (управляющими) в отношении собственности и ресурсов, отнесенных к ведению данного органа власти и управления.

С этой точки зрения их основной задачей является формирование территориального заказа в данном секторе управления или организация рационального и эффективного использования собственности[24].

На практике часто интересы отраслевых отделов в ходе планирования ресурсов, например, в ходе бюджетного процесса, противоречат интересам отделов общей компетенции. В других случаях сбой происходит из-за того, что в отраслевых отделах вопросами исполнения бюджета занимаются финансовые отделы, роль которых сводится к роли бухгалтерии, Это приводит к неэффективности использования ресурсов муниципального образования, разрыву между планированием социальных и экономических процессов, прогнозированием и их ресурсным обеспечением.

Долговременное преимущество методов администрирования в управлении страной привели к тому, что значение и роль отраслевых органов управления были принижены. Это явление было обусловлено огосударствлением собственности. Интересы «управляющего» преобладали над интересами «собственника».Следствием этой традиции стало совмещение в современных административных структурах функций нормативного и секторального регулирования функций государственного заказчика. В современных условиях, когда в рамках одного сектора могут действовать различные формы собственности, совмещение нормативного регулирования и исполнения хозяйственных функций (собственника и государственного заказчика) недопустимо[25].

Не менее крупной ошибкой в структурной политике по управлению собственностью было совмещение функций учета и контроля (комитеты по управлению имуществом) с функциями собственника (передача комитетам прав учредителя в государственных и муниципальных предприятиях и учреждениях. В данных примерах ясно видно, что сочетание мотиваций общей компетенции и отраслевых мотиваций приводит к резкому ухудшению качества управления.

Поэтому основными принципами формирования отраслевых структур являются:

- разделение вопросов общей компетенции от вопросов отраслевых;

- выделение функции муниципального заказчика, исключение их смешения с другими задачами, что позволяет избежать монополизации секторов;

-отделение нормативного секторального управления от хозяйственного управления собственностью.

Решение данных вопросов не потребует увеличения аппарата управленческих структур, поскольку одна часть секторов может быть укрупнена, а другая - закреплена за соответствующими хозяйствующими структурами или органами общей компетенции[26].

Следующую группу составляют подразделения, не обладающие собственной компетенцией и выполняющие функцию сервисного обслуживания структур, отнесенных к двум первым группам. Это вспомогательные службы и подразделения[27].

Функция прогнозирования и планирования социальных и экономических процессов относится к выполнению деятельности, охватывающей весь комплекс вопросов. Для ее выполнения создаются структурные подразделения общей компетенции. В администрациях небольших муниципальных образований эти функции передаются структурным подразделениям, занимающимися финансовыми вопросами управления. В крупных муниципальных образованиях создаются специальные структуры управления. Например, департамент социально-экономического развития. Основной объект управления в рамках структурных подразделений общей компетенции – ресурсы: материальные, финансовые, кадровые, информационные. Предмет деятельности – планирование этих ресурсов в соответствии с прогнозами и планами социально-экономического развития территории. Чтобы решения, принимаемые этими структурными подразделениями, соответствовали целевым установкам местного самоуправления, необходимо на уровне постановки задачи (второго этапа управленческой деятельности) обеспечить тесную взаимосвязь с планированием и прогнозированием.

В таблице показано сочетание типов органов власти и управления с управленческими воздействиями и их структурная совместимость.

 

Таблица Матрица совместимости управленческих функций и структурной организации[28].

 

Теоретические основы построения организационных структур муниципального управления позволили определить основные подходы и принципы рационализации систем управления организациями, делающими их более эффективными. С помощью этих принципов были сформулированы основные направления проектирования организационных структур городской администрации, продемонстрированы возможности процессного подхода при анализе и формировании новой системы управления на высшем уровне иерархии.

Объектом настоящего анализа является иерархический уровень структурных подразделений Администрации (департаменты, комитеты, управления) Предметом анализа организационной структуры Администрации города Самары стало соответствие управленческих процессов и функций муниципального управления принципам построения эффективных организаций в системе муниципального управления.

В данном разделе были рассмотрены на предмет наличия и содержания функциональной управленческой деятельности следующие элементы внутренней среды организации:

- необходимые для организации системы управления функциональные управленческие звенья (оперативное управление, стратегическое управление, управление организацией как экономической системой, управление ресурсами);

- управленческие процессы, обеспечивающие развитие объекта управления – территории муниципального образования;

Источником для анализа стали Положения о департаментах, комитетах и управлениях, принятых в Администрации г. о. Самара, а также схема организационной структуры высшего уровня иерархии административного управления. Работа с этими документами позволила получить достоверную, хотя и неполную информацию о содержании и организационных основах функциональной управленческой деятельности на высшем уровне управления городом. Для детального анализа процессов и функций необходимо подробное изучение всех документов, определяющих содержание управленческой деятельности и схему организации управленческой деятельности.

В схеме отражено принятое в настоящее время в Администрации г.о. Самара распределение управленческих функций по уровням горизонтального зонирования. Принцип горизонтального зонирования предполагает распределение всех структурных подразделений Администрации, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, по зонам управления. Главным критерием этого распределения является класс управленческой деятельности, осуществляемый в рамках каждого департамента, комитета, управления.

Практическое значение группировки структурных подразделений Администрации по классам управленческой деятельности заключается в специфике объекта, предмета и содержания процессов и функций управления по каждой группе. Разделение по классам управленческой деятельности означает, что на горизонтальном уровне между всеми структурными подразделениями Администрации возникает сложная многоуровневая зависимость, описать и построить которую в рамках данного проекта можно только на основе процессного подхода с последующим формированием процессной структуры управления и разработкой регламентов сквозных процессов. Выше при описании процессного подхода был продемонстрирован один из таких сквозных процессов: «Управление социально-экономическим развитием».

Таблица Группировка структурных подразделений администрации по классам управленческой деятельности

Из таблицы видно, что в настоящее время в администрации представлены и организационно обособлены все уровни в рамках горизонтального зонирования, реализованы принципы рациональности построения организационных структур. Наиболее перспективным с точки зрения эффективности управления муниципальным образованием является формирование структур управления стратегически развитием территории. Однако в силу достаточно обобщенных формулировок в рамках положений о структурных подразделениях, невозможно детально установить основной предмет анализа и проектирования организационных структур Администрации – содержание и организация горизонтальных связей между департаментами, комитетами и управлениями, находящимися на разных уровнях горизонтального зонирования, распределение полномочий и ответственности по реализации управленческих функций.

Нами была проанализирована организация управления социально-экономическим развитием - направление управленческой деятельности, являющееся сквозным и охватывающим все организационные структуры на высшем уровне иерархии. Для ее реализации необходимо организационно-структурное обособление в виде постоянно или временно действующих органов управления и установление управленческих связей между всеми структурами, участвующими в разработке и реализации стратегии развития.

Содержание горизонтальных связей на управленческом уровне структурных подразделений администрации определяется этапами разработки и реализации основных управленческих документов, являющихся главным продуктом (выходом) деятельности каждого структурного подразделения. Основным документом, определяющим деятельность всех структурных подразделений администрации по управлению социальными и экономическими процессами , является план социально-экономического развития муниципального образования.

Можно провести анализ реализации этой функции в структурных подразделениях Администрации г. о. Самара.

Из Положений о структурных подразделениях были выбраны только те задачи и функции, которые обеспечивают социально-экономическое развитие соответствующих отраслей. Эти функции были распределены по функциям управления социально-экономическим развитием. К ним относятся:

В результате мы получили сводную таблицу всех функций управления социально-экономическим развитием по уровням управления. Анализ содержания и распределения функций управления социально-экономическим развитием позволил установить, что в настоящее время в Администрации города разработана структура и содержание функций управления социально-экономическим развитием муниципального образования на всех уровнях.

Стратегический уровень представлен функционалом Департамента экономического развития. В компетенции этого департаментаорганизация разработки перспективных планов и программ экономического развития. В рамках этой задачи Департаменту экономического развития даны широкие полномочия по сбору статистической информации для проведения анализов и прогнозов экономической ситуации в городе, согласованию проекта бюджета отвода земельных участков, использования муниципального имущества в соответствии с целями социально-экономического развития. Принципиальным с точки зрения управления социально-экономическим развитием является включение в компетенцию департамента руководство организацией муниципального заказа, эффективного механизма реализации целей социально-экономического развития путем использования всего ресурсного потенциала муниципального образования.

Подобный перечень компетенций характерен для структур управления экономическим развитием западноевропейских городов. Например, в Мюнхене и Бирмингеме департаменты экономики более тесно связаны с вопросами распоряжения городским имуществом, работой с земельными участками. В наших структурах управления эти функции, как правило, выделены отдельным подразделениям, действия которых должны быть хорошо скоординированы с комитетом экономики.

В тоже время, экономическая политика требует участия нескольких комитетов и подразделений местной власти. Иногда при этом необходимы организационные изменения, но часто можно обойтись и без них. Важно уметь наладить сотрудничество внутри аппарата местного управления. Департамент экономического развития г. о. Самара не замыкает в рамках своего функционала все вопросы экономики, осуществляя общее руководство социально-экономическим развитием, которое реализуется через вышеперечисленные функции управления. Непосредственное решение вопросов регулирования экономики остается за отраслевыми департаментами: Департамент по промышленной политике, предпринимательству и связи, Департамент потребительского рынка и услуг, Департамент архитектуры и строительства и т. п.

Отмечая организационную насыщенность управления социально-экономическим развитием на уровне Департамента экономического развития, следует отметить, что по многим аспектам функционал этого структурного подразделения выглядит формально, или отсутствует.

В вопросах полномочий и ответственности департамента не отражены должным образом функции управления социальным развитием. Департамент экономического развития определяет лишь направления экономического развития муниципального образования, что в рамках разработки и реализации концепции социально-экономического развития является, по сути, вспомогательной задачей.

Здесь можно возразить, что эти вопросы не входят в сферу деятельности департамента, и что концепции и программы социального развития должны разрабатываться соответствующими департаментами. Однако в целевых установках Департамента обозначена разработка стратегических планов развития города. На самом деле представляется нецелесообразным, а, возможно, и недопустимым разделять и организационно управление социальным и экономическим развитием муниципального образования в силу подчиненности одного другого. Городу нужен административный орган управления, который мог бы объединить на уровне Концепции и Комплексной программы социальные и экономические цели развития.

Вопрос ресурсообеспечения является одним из этапов разработки программ и проектов. Все координационные мероприятия по обеспечению ресурсной базы социально-экономического развития возлагаются на Департамент социально-экономического развития. В настоящее время Департамент согласует распределение только финансовых средств в рамках разработки бюджета. использования объектов муниципального имущества. Вопросы кадрового обеспечения, информационного, остаются за пределами координации департамента, тогда как именно кадровое обеспечение социально-экономической политики является наиболее проблемной стороной

внедрения новых методов управления.

Функционал Департамента не обеспечивает комплексного подхода к управлению социально – экономическим развитием города. Разработка программ социально – экономического развития ограничивается отдельными областями муниципального управления: инвестиции, муниципальный сектор экономики, мобилизационные планы.

Планы развития отдельных сфер социально – экономической политики сосредоточены в соответствующих отраслевых департаментах и не подчиняются общей концепции социально – экономического развития, разработка которой не предусмотрена в функционале Департамента экономического развития.

Не отражен такой подход к управлению социально – экономическим развитием города, как управление по результатам, что выражается в отсутствии функций по разработке показателей социально – экономического развития города. Отсутствие данной функции не позволяет объективно оценить результативность и эффективность деятельности Администрации города в сфере социально – экономического развития. Как следствие данного положения - отсутствие в функционале Департамента комплексного подхода к оценке эффективности социально – экономического развития. Функции по оценке результативности и эффективности рассматриваются фрагментарно и касаются лишь отдельных сфер муниципального управления: оценка инвестиционных проектов, оценка эффективности развития муниципального сектора экономики.

В то же время внедрения управления по результатам предусмотрено Концепций административной реформы в РФ, как ведущей методологией повышения эффективности государственного управления.

Анализ функционального и оперативного управления на уровне департаментов показал, что в Администрации города организационно оформлена реализация мероприятий по разработке и реализации перспективных планов социально-экономического развития. В функционале департаментов отражены мероприятия по формированию политики развития соответствующих отраслей муниципального управления. Предполагается разработка и реализация долгосрочных программ и проектов в рамках общей концепции социально-экономического развития. Проводятся исследования по анализу и прогнозу состояния отрасли.

В таблице показан общий перечень функций по управлению социально-экономическим развитием и отражение этих функций в отраслевых департаментах.

Функциональное содержание управления социально-экономическим развитием в отраслевых департаментах

В приведенной таблице отражено только наличие функций, без расшифровки их формулировок. В тоже время распределение полномочий и ответственности в рамках реализации управленческих функций не всегда четко прописано и обосновано. Так, например мероприятия по разработке программ и проектов в отдельных структурах позиционируются как процесс, реализуемый полностью в границах Департамента, начиная с разработки и заканчивая оценкой эффективности реализованных проектов. Подобная схема организации оперативного управления социально-экономическим развитием представляется рациональной. Она отражена в функционале Комитета по физической культуре и спорту, Управлении по вопросам культуры и досуга населения, Департаменте транспорта, Департаменте городского хозяйства и экологии.

В отдельных структурных подразделениях представлен функциональный уровень управления социально-экономическим развитием в виде мероприятий по формированию концепции развития, но вопросы разработки и реализации программ обозначены операцией «участие», что, по сути дела, снимает с данного структурного подразделения ответственность за реализацию операционного уровня управления социально-экономическим развитием.

Подобный разнобой в полномочиях и ответственности наблюдается при разработке целей социального и экономического развития. В одних структурах «готовятся решения» по этому поводу, другие «участвуют в их разработке», третьи сами разрабатывают целевые установки. Причиной тому - отсутствие четкого распределения ответственности между отраслевыми департаментами и Департаментом экономического развития по поводу разработки и реализации основных документов управления социально-экономическим развитием.

Наиболее серьезный пробел в реализации функций управления социально-экономическим развитием - это отсутствие в большинстве функциональных подразделений мероприятий по разработке показателей и оценке результатов реализации мероприятий перспективного плана социально-экономического развития. Как уже говорилось выше, без этого этапа весь процесс разработки и реализации плана становится неуправляемым и в целом, неэффективным.

Отдельная группа структурных подразделений – это департаменты, комитеты и управления, непосредственно не участвующие в процессе разработки и реализации социально-экономической политики, но обеспечивающие этот процесс финансовыми, информационными, организационными, кадровыми, материальными ресурсами.

Анализ распределения функций по управлению социально-экономическим развитием в рамках данных структурных подразделений показывает, чтоэти департаменты, за исключением Департамента финансов вообще не участвуют через свои предложения, замечания корректировки по использованию ресурсов в формировании и реализации планов социально-экономического развития.

Отдельные фрагментарно прописанные функции отражены в нижеприведенной таблице.

Изначально для реализации социально-экономической политики эти структуры не наделяются дополнительными функциями, сверх тех, которые они реализуют в рамках обеспечения ресурсами процессов администрирования. Однако на содержательном уровне их функциональной деятельности должны быть выделены и уточнены мероприятия по подготовке, согласованию, корректировке и реализации социально-экономической политики в рамках использования и развития ресурсной базы муниципального управления.

Анализ функций других Департаментов, не вошедших в перечень участвующих в описываемом процессе, напротив, выявил не присущие им функции, которые должны быть отнесены к ведению других департаментов. Например, функция разработки и реализации единой контрольной политики в деятельности администрации города, отнесенная к ведению Департамента контроля муниципальной деятельности. Эта функция должна быть уточнена в связи с тем, что существуют различные виды контроля административного, технологического, стратегического, который разводится по компетенциям различных департаментов, в первую очередь Департамента экономического развития. Представляется, что Департамент контроля осуществляет внутренний контроль муниципальной деятельности, в соответствии с правовыми нормами. Контроль эффективности использования средств – это контроль экономический. Он проводится в соответствии с целевыми установками и затратами ресурсов.

Проблема дублирования функций. Например, одной из задач Департамента контроля муниципальной деятельности является обеспечение эффективного использования муниципальной собственности, бюджетных средств. Вопрос об эффективности использования ресурсов – это вопрос стратегический. Его организация связана с разработкой показателей эффективности в рамках концепции социально-экономического развития, что является неотъемлемой частью управления процессом социально-экономического развития. В практике муниципального управления такие функции передаются в Департамент социально-экономического развития и Департаментам ресурсообеспечивающим.

В целом, для совершенствования организационной структуры управления социально-экономическим развитием необходимо организационно, на формальном уровне, в рамках регламентов процессов прописать все уровни полномочий и ответственности по мероприятиям и уровням иерархии.

Таким образом, управление социально-экономическим развитием это единый процесс, его организационное объединение должно быть осуществлено на уровне Департамента экономического развития. Поэтому Департамент должен называться «Департамент социально-экономического развития» с соответствующим утонением его функционала.

На Департамент экономического развития должны быть возложены функции:

- координации всего процесса управления социально-экономическим развитием,

- разработка основных документов управления социально-экономическим развитием, к которым относятся Концепция социально-экономического развития и Комплексная программа социально-экономического развития;

- ресурсообеспечение разработки и реализации плана социально-экономического развития.

- оценка эффективности реализации Комплексной программы социально-экономического развития;

- оценка достижения целевых установок.

Процесс управления социально-экономическим развитием должен быть максимально децентрализован (насколько возможно в рамках законодательства). Это означает, что на уровень департаментов и подведомственных им учреждений и предприятий должна быть возложена ответственность за реализацию всех перечисленных выше этапов управления, которые должны быть реализованы полностью в рамках департаментов и комитетов. Следовательно, Департаменты, комитеты и управления не просто предоставляют информацию в Департамент социально-экономического развития для анализа, прогноза по своим отраслям, не просто участвуют в разработке и реализации программ и проектов. Эти структурные подразделения полностью

- разрабатывают аналитические и прогнозные документы;

- разрабатывают программы и проекты;

- реализуют программы и проекты.

Для реализации этих функций, структурные подразделения должны быть наделены соответствующими полномочиями по распоряжению ресурсами, выделяемыми на реализацию программ и проектов, на текущую деятельность:

- финансовые ресурсы;

- административные ресурсы (оптимизированные процедуры согласования по формированию муниципального заказа, выделению земельных участков, использованию муниципального имущества);

- квалифицированные кадры в сфере прогнозно-аналитической работы, проектного менеджмента;

- информационные ресурсы (статистическая информация, данные социологических исследований, информация о возможных источниках бюджетного и внебюджетного финансирования программ и проектов).

С созданием организационной структуры управления социально-экономическим развитием должен быть скорректирован функционал Департаментов, Комитетов, Управлений, которые непосредственно не участвуют в процессе управления социально-экономическим развитием, являются структурами, обеспечивающими управленческую деятельность.

В частности, функции Департамента контроля муниципальной деятельности должны быть сформированы в границах внутреннего административного контроля. Функции оценки эффективности использования муниципального имущества, бюджетных средств – это функции управления социально-экономическим развитием и должна быть передана Департаменту социально-экономического развития. Тоже можно сказать по функциям:

- организация системы сбора, обработки, анализа информации, касающейся динамики общественно-политической ориентации жителей города;

- разработка многовариантных прогнозов перспективного развития общественно-политической ситуации в городе.

Эти функции должны быть переданы тем департаментам, которые будут разрабатывать программы и проекты в области формирования и развития определенной общественно-политической ситуации.

Анализ распределения функций по управлению социально- экономическим развитием на уровне функционала вышеперечисленных департаментов, комитетов, управлений показывает, что в Администрации г. о. существует структура управления социально-экономическим развитием, которая охватывает в той или иной мере все структурные подразделения.

Однако глубина этого охвата, снижение на уровень конкретных управленческих единиц задач разработки и реализации перспективных планов остается пока неопределенной. Функция управления социально-экономическим развитием рассматривается, судя по представленным документам, как исключительная прерогатива высшего руководства. Действительно, если посмотреть функционал Департамента экономического развития, в том числе на систему стратегического учета и планирования, мы увидим стройную непротиворечивую, логичную схему управления, наполненную реальным содержанием. Но стоит нам перейти к детальному описанию процессов резко растет количество несоответствий содержания, форм информационных связей принимаемым на их основе управленческим решениям. снижается эффективность анализа информации.В результате мы имеем осмысленные модели только на верхнем уровне управления социально-экономическим развитием. Для их реализации необходима детальная проработка в рамках распределения сфер полномочий и ответственности, которая позволить максимально децентрализовать процесс управления социально-экономическим развитием в рамках административного управления.

Предложенные изменения в организационные структуры позволят создать модель организационной структуры Администрации г. о. Самара, ориентированной на управление социально-экономическим развитием, обеспечить эффективность муниципального управления.