Формирование и совершенствование организационных структур управления социально-экономическим развитием г. о. Самара

В основе общей организационной структуры разработки и реализации плана лежат следующие методологические основания. Мы рассматриваем муниципальное образование как мегаорганизацию, являющуюся объектом стратегического управления. Администрация города представляет собой систему управления этой организацией. Главным инструментом управления является стратегический план социально-экономического развития муниципального образования. В этом случае местное сообщество мы должны рассматривать не как получателя услуг формальной организации под названием Администрация, а как активных участников разработки и реализации стратегии, формирующих ресурсную базу стратегического управления и встроенных в общую систему функционально-управленческих связей.

Общая схема стратегического управления муниципальным образованием, предлагаемая к рассмотрению, содержит перечень основных участников разработки и реализации стратегического плана, направление горизонтальных и вертикальных связей.

В практике стратегического управления муниципальным образованием наиболее активно новые организационные элементы создаются на этапе разработки стратегического плана. Успех этого процесса во многом определяется глубиной и проработанностью механизмов взаимодействия властных структур, бизнеса и общественности. Не менее важно социальное партнерство при реализации стратегического плана. Четкое следование роли, отведенной в плане каждому их составляющих городского сообщества, последовательность, ответственность за результат можно обеспечить только созданием дополнительных организационных механизмов помимо уже существующих традиционных административных структур муниципального управления. При разработке стратегических планов европейские города используют разнообразные принципы и формы, выводящие процесс стратегического планирования за рамки текущей деятельности местных властей. Для организации процесса разработки и реализации стратегических планов и программ во многих городах создаются совершенно новые с функциональной точки зрения органы, часто – регионального уровня, с новыми задачами и особым типом сотрудничества как с общественными, так и с частными секторами[29]. Поэтому обоснованным в рамках целевых установок является создание нададминистративных структур, имеющих статус общественных советов, но, тем не менее, наделенных достаточно весомыми полномочиями по контролю за ходом реализации стратегии. Встраивание этих структур в систему стратегического управления должно быть обеспечено определенными функциями управления.

Вторым основанием для структурных решений является необходимость привлечения внешних экспертов, осуществляющих научное руководство разработкой стратегических документов. Коллективы ученых, консультантов формируют постоянно действующие рабочие группы, консультационные советы, обладающие разной степенью ответственности за результаты своей проектной деятельности (Самара, Нижний Новгород, Ленинградская область и др.). Аналогично с предыдущей группой, эксперты являются внешней по отношению к администрации силой, тем не менее, их участие в различной степени необходимо на всех этапах стратегического планирования, что часто обусловливает организационное оформление их деятельности. Создание таких структур характерно именно для российских городов. Научные силы в западноевропейских городах привлекаются лишь на этапе экспертизы готового проекта, необходимой для придания документу официального статуса и обеспечения бюджетного финансирования. Все остальные работы по подготовке и реализации стратегического плана входят в должностные инструкции работников местных администраций.

Характерным для российских городов стало также включение в структуру стратегического управления вертикальные уровни власти на уровне субъекта федерации. Городское стратегическое планирование представляет собой современный механизм местного управления, адекватно отражающий усиление глобализации развития и рост конкуренции городов и регионов. Необходимость целенаправленного влияния на развитие общества затрагивает все уровни власти и обусловливает формирование вертикали целевых приоритетов по оси «государство - регион – город», учет которой объективно важен для стратегического планирования на местном уровне[30].

Вертикальная интеграция предполагает объединение на финансово-экономический и правовой основе различных организаций, связанных технологически. Применительно к системе государственного и муниципального управления это может выглядеть как интеграция по отдельным полномочиям. Но ФЗ №131 четко разграничивает эти полномочия, обеспечивая полномочия муниципалитетов финансово-экономической основой. В тоже время процедура выравнивания бюджетов, являясь вертикальным финансовым механизмом реализации полномочий муниципального образования, предполагает тесную зависимость доходной части местных бюджетов от социально-экономической стратегии региона. Поэтому в отдельных городах России стратегические планы муниципальных образований имеют тесную связь с программными приоритетами субъектов федерации. Это обстоятельство предполагает включение в структуру стратегического управления правительство или представительные органы регионального уровня. Которые могут участвовать через своих представителей в общественных советах или на уровне законодательного акта принимать стратегический план развития муниципального образования.

Организационно вертикальная интеграция предполагает наличие единого центра управления, который обеспечивал бы взаимосвязь различных уровней интеграции на основе распределения ресурсов, не только финансовых, но и материальных, в виде объектов государственной или муниципальной собственности, частной собственности, кадровых ресурсов (центров их подготовки).

Четвертым основанием разработки многоуровневой структуры стратегического управления является роль хозяйствующих субъектов в обеспечении механизмов реализации стратегии. Предполагается, что под хозяйствующим субъектом понимаются муниципальные предприятия или учреждения, а также предприятия иных форм собственности, являющиеся участниками муниципальной экономики и обеспечивающие ее развитие. Речь идет о повышении рентабельности работы этих предприятии, их развития путем определения функционала и структуры взаимодействия. Целью взаимодействия муниципального образования и хозяйствующего субъекта является повышение эффективности управления социально-экономическим развитием муниципального образования на основе интеграционного взаимодействия с хозяйствующими субъектами, выпуска конкурентоспособной продукции и создания конкурентной среды[31]. Участие представителей хозяйственных организаций через свои советы в разработке стратегических планов предполагает определенные обязательства предпринимателей в рамках программ социального партнерства.

Таким образом, помимо местных представительных и исполнительных органов власти вырисовывается по крайней мере четыре группы участников разработки и реализации стратегического плана, которые по отношению к администрации города выстраиваются на уровне вертикальных и горизонтальных связей.

Основная цель создания структуры вертикально и горизонтально интегрированных систем стратегического управления муниципальным образованием – обеспечение возможностей прогнозирования доходов и расходов муниципального бюджета в рамках реализации стратегического плана. Эта система позволяет более четко планировать затраты на социальное развитие, что является приоритетным направлением деятельности местных администраций. Примером такой структуры является мюнхенская модель социального партнерства в застройке жилья и связанных с ним затрат на социальную инфраструктуру. Поэтому в большинстве городов-стратегов эти группы объединяются в единые стратегические советы, действующие при администрации города или представительном органе власти.

Опираясь на рекомендации петербургских разработчиков стратегии целесообразно предложить создание муниципального совета стратегического планирования, состоящего из заинтересованных представителей различных субъектов развития города. Совет создается для постоянного участия его членов в разработке стратегического плана и обсуждении вопросов его последующей реализации и мониторинга. Руководство Советом осуществляется мэр города.

В составе Совета целесообразно объединить представителей Городской думы, администрации, важнейших градообразующих предприятий, общественных организаций и групп населения. Кроме того, в Совет могут включаться наблюдатели от соседних территориальных образований, заинтересованных в развитии города и межрегиональном сотрудничестве.[32].

При всей продуманности организационной структуры стратегического управления построенной на вертикальных и горизонтальных связях, следует заметить, что она не отражает и не может отражать по своей сути основную характеристику административного управления – четко прописанную в нормативных документах систему учета и контроля показателей, на которой строится иерархия производственных отношений внутри органов муниципального управления. По сути дела эта организационная структура является внешней по отношению к администрации, не меняя ничего в функционале ее сотрудников и не включая их как в европейских городах в систему стратегического планирования.

В тоже время с учетом функциональной природы административного управления следует помнить, что разработка и реализация стратегии развития города – это функциональный процесс, который предполагает создание системы учета и контроля показателей и четкого распределения ответственности между структурными подразделениями администрации за выполнение этих показателей. В противном случае, даже самый продуманный стратегический документ может быть приостановлен на стадии разработки или реализации в любой момент, например, при смене руководства муниципального образования.

Поэтому важным основанием для структурной перестройки управления социально-экономическим развитием города является необходимость внедрения вышеозначенных организационных структур в систему функционального управления, построенного на ответственности и полномочиях. Детализированная схема (Приложение 6) отражает функции в рамках разработки и реализации стратегии каждого участника этого процесса. В Приложении 2-3 содержится вариант детализации функционального содержания управленческой деятельности, позволяющий встроить все структуры стратегического управления в управленческую иерархию, что обеспечит организационные условия для разработки и реализации плана.

Эта схема демонстрирует также, что стратегические принципы разработки и принятия управленческих решений в рамках определения и реализации стратегии предполагают изменение внутренней системы административного управления.

В коммерческих структурах освоение стратегических методов управления происходит на определенном этапе развития организации и основано на децентрализации принятия управленческих решений, переходе на дивизиональный принцип распределения полномочий и ответственности. Методология проектирования систем стратегического управления в этом случае базируется на принципах адаптации организации к изменениям внешней среды.

Действующие в настоящее время организационные структуры управления городом создавались в условиях, когда администрация не нуждалась в разработке механизмов реакции на изменения внешней среды. Реализация стратегического плана предъявляет новые требования к организационным структурам управления стратегическим развитием города. Они должны быть более гибкими, обеспечивать систему контроля состояния всей системы управления и эффективности выполнения стратегического плана. Поэтому неотъемлемой частью реализации стратегии должна стать разработка организационных условий децентрализации административного управления.

Об­щая стратегия организации форми­руется руководством и решает три основные задачи: отбор основных элементов стратегии, установление роли подразделений в ее реализа­ции, определение способов распре­деления ресурсов. Это невозможно без детализации общей стратегии ор­ганизации, декомпозиции основных стратегических направлений. Подтверждение тому - наблюдающаяся в последнее время тенденция проникновения стратеги­ческого управления на уровень функ­циональных подразделений, которые еще недавно были во власти правил и инструкций, определяемых деятель­ностью организации.

Функциональная стратегия как категория все больше входит в обо­рот менеджеров. С ее помощью обоз­начается направление деятельности той или иной функциональной службы или отдела в рамках общей стратегии данного хозяйственного субъекта. Ныне понятие функциональной стра­тегии приобрело особый смысл, пос­кольку отражает действие стратеги­ческого мышления на всех уровнях управления.[33]

Опыт реализации разработки и реализации стратегии в муниципальных образованиях демонстрирует, что детализация стратегических документов является главным основанием для стратегических организационных изменений на функциональном уровне. В Вологде, например, разработана трехуровневая система стратегического управления, которая позволяет оперативное управление выстраивать в соответствии с выбранной стратегией. На базе отраслевых структурных подразделений администрации создаются стратегические группы по разработке программ и проектов, детализирующих основной стратегический документ до проектов и программ реализуемых в течение года[34].

Детализация стратегического плана посредством разработки программ и проектов предполагает передачу на уровень отраслевых департаментов определение показателей реализации стратегического плана и методик оценки эффективности на уровне результативности. При этом другие параметры оценки: эффективность, достижение целевых установок определены соответственно за стратегическим уровнем Департаментом экономического развития и местным сообществом соответственно. В Самаре в рамках разработки стратегии, как уже говорилось выше, каждый департамент проводит работу по созданию показателей результативности своего сектора муниципального управления.

Однако детализация стратегии должна происходить не только на этапе разработки, но и на этапе ее реализации. Эта детализация предполагает передачу структурным подразделениям администрации больше полномочий по распоряжению ресурсами в рамках выполнения стратегических программ и проектов. В тоже время приходится констатировать, что в настоящее время организационные структуры администраций муниципальных образований не готовы к децентрализации на функциональном уровне реализации стратегий. Речь здесь идет, прежде всего, в процессе обеспечения ресурсами стратегических программ и проектов.