На производство культурных благ

Комментируя представленную таблицу, подчеркнем, что основная масса производителей культурных благ создает одновременно два вида товаров и услуг, имеющих социальную полезность, - социальные и смешанные культурные блага. Для организаций культуры это означает одновременное существование и двух форм бюджетного финансирования - полное обеспечение финансовыми ресурсами создания социальных культурных благ и частичная поддержка производства культурных услуг для населения. Данный теоретический факт имеет особое практическое значение, ибо позволяет отказаться от одномерной и явно упрощенческой парадигмы государственных расходов на культурную деятельность как финансирования культурного обслуживания населения.

Теперь можно подытожить и сформулировать ответы на все поставленные выше вопросы. Во-первых, под опекой государства должны находиться смешанные, смешанные коммунальные и социальные культурные блага, обладающие социальной полезностью. Во-вторых, поддержка культурной деятельности осуществляется с целью удовлетворения мериторных, компенсаторных и базовых интересов общества, составляющих основу культурной политики государства. В-третьих, указанная поддержка может быть реализована в форме выполнения бюджетных обязательств учредителя и предоставления налоговых льгот организациям культуры (финансирование институтов), а также посредством финансирования разовых проектов (проектное финансирование).

Обсудим в этой связи еще одну важную тему — проблему соотношения финансирования институтов и отдельных направлений культурной деятельности, а также возможность перехода к преимущественно проектной форме финансирования и конкурсному порядку распределения бюджетных средств. Учитывая предложенную типологию государственных расходов, обеспечивающих реализацию базовых, мериторных и компенсаторных интересов общества (см. табл. 7.4), данную тему следует рассматривать раздельно для учреждений культуры, которые плохо вписываются в проектное финансирование, и для иных организаций, вне зависимости от их правового статуса и форм собственности, включая негосударственные некоммерческие организации культуры, вполне адаптированные к такой форме финансовой поддержки.

Рассматривая учреждения культуры, подчеркнем еще раз, что речь идет о некоммерческих организациях, учредителем и собственником которых является государство (муниципалитет). В нашей стране, как и в ряде других государств, такие хозяйствующие субъекты, созданные для выполнения определенной культурной миссии (формирование библиотечных фондов и информационное обслуживание населения, сохранение и публичная демонстрация музейных коллекций, постановка произведений театрального искусства и показ их зрителям и т. п.), составляют большинство организаций отрасли. Бюджетное финансирование подобных организаций в соответствии с обязательствами учредителя* должно обеспечивать выполнение культурной миссии, зафиксированной в их уставных документах, и потому не может быть ориентировано на отдельные проекты, имеющие определенную длительность и конкретное содержание.

Другое положение характерно для негосударственных организаций культуры, уставные цели которых могут не соответствовать культурной политике, направленной на реализацию базовых, компенсаторных и мериторных интересов общества. Учредителем таких организаций, созданных на свой страх и риск, государство не является и потому не несет пред ними бюджетных обязательств. В этом случае, наоборот, наиболее приемлемыми, а может быть, и единственно возможными являются проектное финансирование и конкурсный порядок распределения бюджетных средств. Следует подчеркнуть особо, что для учреждений культуры методы проектного финансирования можно рассматривать лишь в качестве вспомогательных механизмов распределения бюджетных средств, включая финансирование целевых программ и инвестиционных проектов.

В таких условиях превращение конкурсного порядка распределения бюджетных средств из вспомогательного в основной способ финансирования культурной деятельности может быть осуществлено лишь в результате проведения масштабной институциональной реформы. Причем главным направлением подобной системной модернизации сферы культуры может быть только ликвидация большинства государственных и муниципальных учреждений и создание на их основе организаций культуры, имеющих принципиально иной правовой статус.

Комментируя такой нежелательный, а может быть, и неприемлемый сценарий развития, следует подчеркнуть, что сама по себе система финансирования культурной деятельности и даже вполне естественное стремление к разумной экономии бюджетных средств не могут быть причиной изменения правового статуса организаций культуры. Институт государственного учредительства, как и сама миссия учреждений культуры, определяются стратегическими интересами общества в области культуры, его культурной политикой. При этом без делегирования необходимых полномочий учреждениям культуры посредством определения их миссии, выраженной в уставных целях, реализовать культурную политику невозможно. В этом контексте было бы наивным думать, что культурная политика государства может быть сведена к совокупности проектов и программ.

Ряд ученых считают, что в основе данного заблуждения лежат две крайние позиции. Первая берет начало в централизованной экономике недавнего прошлого с ее стремлением превратить хозяйствующих субъектов в исполнителей решений управляющего органа. В этом случае никаких полномочий делегировать не надо, ибо все решают директивные задания сверху (в наиболее продвинутой форме - это госзаказ). Вторая, будучи полной противоположностью первой, связана с отказом государства от проведения культурной политики в расчете на позитивные результаты рыночных механизмов саморегулирования. И в этом случае никакой передачи полномочий организациям культуры не происходит. Не имея перед ними бюджетных обязательств, государство решает только текущие задачи, корректируя рынок за счет финансирования тех же самых госзаказов в форме поддержки конкретных проектов и программ.

Отвергая обе крайности, большинство экономистов исходит из парадигмы смешанной экономики, признающей целесообразность вмешательства государства в тех особых случаях, когда сам рынок не справляется. Именно к таким особым случаям, повторим еще раз, относится самый большой сегмент культурной деятельности, где не выявляемые рыночным путем базовые, мериторные и компенсаторные общественные интересы (ценностные суждения, формируемые политической системой и демократическими институтами общества) определяют стратегические цели и культурную политику государства. Их реализация невозможна без делегирования соответствующих полномочий организациям культуры. Ориентируя созданные учреждения на выполнение определенной культурной миссии, государство берет на себя тем самым и соответствующие бюджетные обязательства по финансированию их текущей деятельности.

Собственно, здесь и проходит та граница, за пределами которой культура оказывается во власти чисто рыночных механизмов. Поэтому, признавая не вполне приемлемым для многих производителей культурных благ статус учреждения и думая о целесообразности проведения институциональных реформ с целью создания нового типа организаций культуры, имеющих промежуточный правовой статус, следует исходить из необходимости сохранения двух «родовых» признаков их деятельности — наличие уставных целей, отражающих государственную культурную политику, и бюджетных обязательств государства по финансированию текущей деятельности этих организаций.

С указанных позиций надо подходить и к методам проектного финансирования. Вместо чисто идеологических попыток перераспределения бюджетной поддержки культуры в пользу конкретных проектов следует признать принцип субсидиарности, переводя в зону проектного финансирования лишь те задачи культурной политики, которые не могут быть решены в рамках текущей деятельности учреждений культуры (к примеру, создание крупных информационных систем или проведение фестивалей, конкурсов и других мероприятий, направленных на сохранение единого культурного пространства, а также инвестиционные проекты и т. п.). Богатый опыт европейских стран с развитой сетью организаций культуры демонстрирует, что на долю проектного финансирования приходится около 20% всех бюджетных средств, выделяемых на поддержку культурной деятельности.

7.5

Другие формы поддержки культурной деятельности. Продолжение теоретического описания общей системы финансирования культуры требует рассмотрения возможных методов поддержки всех прямых участников культурной деятельности. Поэтому в дополнение к проанализированным ранее механизмам бюджетного финансирования производителей культурных благ теперь следует остановиться на поддержке потребителей этих благ, а также создателей, собирателей и хранителей культурных ценностей. При этом ясно, что формы финансирования, как и способы распределения соответствующих средств, могут быть различными. Рассмотрим четыре «среза» данной проблемы: модели бюджетного финансирования участников культурной деятельности, не имеющих статуса юридического лица; организацию специальных фондов поддержки культуры и искусства; механизмы социальных трансфертов, обеспечивающие взаимодействие бюджетов разных уровней; политику налогового протекционизма.

Поддержка потребителей культурных благ. Выбор оптимальных способов поддержки потребителей между ценовыми субвенциями производителя и денежными доплатами к личным доходам потребителей является одним из важнейших вопросов концепции экономической социодинамики. На разных этапах экономического развития и применительно к разным товарам он может решаться по-своему⁴. В наиболее общем виде современная практика культурной деятельности допускает одновременное существование дополняющих друг друга государственных субсидий производителям культурных услуг и адресной поддержки социально-слабых групп населения.

При этом поддержка потребителей может быть обеспечена двояким образом: в результате установления доплат к личным доходам граждан и на основе так называемых социальных трансфертов. Опыт ряда стран свидетельствует о целесообразности использования именно социальных трансфертов, которые непосредственно из государственного бюджета направляются нуждающимся лицам в форме ваучеров на оплату коммунальных услуг, талонов на питание, субсидий на оплату медицинских услуг или «культурных ваучеров»*.

Реализация этого непростого, но весьма эффективного способа поддержки потребителей предполагает определение критериев выделения малоимущих и социально-незащищенных групп граждан, условий и порядка предоставления им «культурных ваучеров», размеров и процедур финансового обеспечения «культурных ваучеров», механизма их обмена на бюджетные средства для организаций культуры. Данный механизм может быть реализован на Региональном уровне за счет средств республиканских, краевых, областных и муниципальных бюджетов.

Поддержка собирателей и хранителей культурного наследия. Еще одним направлением государственных расходов на культуру является наличие «бюджетной доли» в затратах на обеспечение сохранности культурного и исторического наследия. В данном случае речь идет о применении органами культуры принципа «встречных субсидий» для поддержки частных коллекционеров, а также реставрационной и восстановительно-охранной деятельности в отношении недвижимых памятников культуры, находящихся в частном владении. Указанные бюджетные ресурсы могут предоставляться частным лицам при гарантированном расходовании их личных средств в определенной пропорции, установленной соответствующим нормативом (норматив встречных субсидий). Опыт европейских стран демонстрирует плодотворность подобных мер*.

Поддержка создателей культурных ценностей. Мы уже говорили о такой широко применяемой процедуре, как финансирование культуры на основе принципа «на расстоянии вытянутой руки». Речь идет об организации самоуправляемых фондов для поддержки создателей культурных ценностей. Здесь могут существовать различные фонды, обеспечивающие поддержку искусства (театр, музыка, изобразительное искусство), культурного наследия (музеи, библиотеки, недвижимые памятники культуры), а также науки и образования (научные учреждения и учебные заведения в сфере культуры). Вполне допустимым вариантом является и создание общего фонда поддержки культурной деятельности. За последние полвека в большинстве европейских и в североамериканских странах появились подобные фонды поддержки культуры. В России такого рода фонды созданы лишь для поддержки науки (РФФИ и РГНФ).

Продолжая теоретическое описание механизмов поддержки культурной деятельности, отметим, что многоканальная система финансирования культуры, кроме всего прочего, способна обслуживать политику социально-культурного партнерства. Речь идет о долевом финансировании культурных проектов и программ, а также о системе межбюджетных трансфертов. Широкое использование принципа встречных дотаций (субсидий вызова) применительно к культурным проектам и программам, имеющим значение для всей страны, а также межрегиональный или межведомственный характер, позволяет поддерживать важные и зачастую совершенно новые культурные инициативы, не вписывающиеся в традиционные рамки действующей системы.

Долевое финансирование культурных проектов. Экономическая теория и культурная практика ясно продемонстрировали, что долевое участие бюджетов разных уровней в «субсидиях вызова» может способствовать решению ряда проблем, связанных с выставочной и гастрольной деятельностью, с финансированием других проектов, требующих объединения возможностей всех заинтересованных сторон, включая местные и центральные органы управления, спонсоров и самоуправляемые фонды поддержки культуры. Техническое обеспечение этого вида социально-культурного партнерства предполагает разработку соответствующих нормативов встречных субсидий и порядка их выделения. Другими формами взаимодействия бюджетов разных уровней в области финансирования культуры являются межбюджетные трансферты, которые делят обычно на два основных типа: общие и специальные трансферты.

Универсальный (общий) трансферт. Согласно теории — это трансферт, которым реципиент (бюджет более низкого уровня) вправе распоряжаться как собственными доходами. Единственным ограничением здесь может быть общее требование использовать его для финансирования культурной деятельности. Донор (бюджет более высокого уровня) берет на себя обязательства формировать фонд общих трансфертов за счет собственных доходов (обычно нескольких видов налоговых поступлений) и регулярно предавать указанные средства реципиенту.

Указанная программа, как правило, должна носить долгосрочный характер и гарантировать реципиенту устойчивое поступление средств, если его бюджетные показатели соответствуют определенным критериям. От реципиента не требуется ни ежегодной подачи заявки на трансферт, ни встречного финансирования. Его права должны быть гарантированы законом. Целью общего трансферта служит увеличение доходов региональных бюджетов (повышение относительно низкого налогового потенциала) и сглаживание горизонтальных бюджетных дисбалансов, обусловленных объективными причинами неодинакового положения Региональных бюджетов.

Целевые (специальные) трансферты — это трансферты, которые, также согласно теории, предназначены Для выполнения определенных задач и имеют оговоренные условия финансирования. Такими условиями служат либо требование встречного финансирования культурной деятельности, либо обязательство региональных властей придерживаться определенных бюджетных показателей (например, сохранять достигнутый до получения трансферта уровень собственных бюджетных расходов на культуру). При этом практика выделяет три вида таких трансфертов: нормативные, проектные и трансферты с открытым финансированием.

Величина нормативного трансферта рассчитывается по установленным нормативам и предполагает образование соответствующего фонда на долгосрочной основе за счет ресурсов бюджета более высокого уровня. Права на его получение обычно оговариваются в соответствующем законе, и заявки от региональных властей не требуется. Проектные трансферты предназначены непосредственно для финансирования конкретных культурных проектов, и их величина определяется исходя из планируемого объема затрат. Предоставление трансферта может производиться на конкурсной основе. Трансферт с открытым финансированием — это, как правило, нормативный трансферт, компенсирующий региональным бюджетам определенную часть их фактических расходов на культуру. Право на получение такого трансферта также должно быть гарантировано законом. Этот вид трансфертов применяется в основном для финансирования программ поддержки малоимущих и социально незащищенных групп населения.

В целом же совместные формы финансирования позволяют экономить средства центрального (федерального) бюджета за счет привлечения бюджетных ресурсов регионов и тем самым значительно увеличивать общие расходы на культурную деятельность. При этом трансфертные системы служат важным инструментом регулирования объема и структуры расходов региональных бюджетов.

Еще одним элементом многоканальной системы финансирования культуры, дополняющим механизмы прямых бюджетных ассигнований, служат методы налогового протекционизма, обеспечивающие социальную опеку прямых участников культурной деятельности. Речь идет о предоставлении налоговых льгот некоммерческим организациям, производящим продукты культуры, а также потребителям культурных благ, создателям культурных ценностей, собирателям и хранителям культурного наследия. К косвенным участникам культурной деятельности применяются, как правило, иные принципы: налоговые льготы для предприятий спонсоров и, наоборот, введение специальных налогов для юридических лиц (маркированные налоги), безвозмездно присваивающих вторичный эффект продуктов культуры.

Налоговые льготы организациям культуры дифференцируются, как правило, в зависимости от организационно-правового статуса организаций. Некоммерческие организации культуры, не преследующие цель извлекать прибыли, могут быть полностью освобождены от всех видов налогов, сборов, пошлин и иных платежей в части их основной деятельности, направленной на достижение уставных целей. Всем иным организациям культуры, целью которых является получение прибыли, могут предоставляться льготы по уплате налогов в случае инвестирования указанных средств в культурную деятельность. Практика ряда стран показывает, что установление налоговых льгот требует решения ряда технических вопросов, связанных с определением перечня направлений культурной деятельности, инвестирование которых дает право на льготы, с выработкой механизмов предоставления указанных льгот и порядка соответствующей отчетности.

Налоговые льготы потребителям культурных благ. Теоретически одним из важных элементов политики налогового протекционизма могут стать налоговые льготы, предоставляемые физическим лицам - потребителям культурных благ. Указанные льготы обеспечиваются в результате сокращения подоходного налога физических лиц на всю сумму (или часть) их расходов, связанных с прямым потреблением культурных благ (покупка билетов в театры, концерты, музеи и выставки, произведений искусства и т. п.)*. Реализация данного предложения также требует решения ряда технических вопросов, связанных с определением перечня культурных благ, потребление которых дает право на льготы по подоходному налогу, с выработкой механизмов предоставления указанных льгот и порядка соответствующей отчетности.

Налоговые льготы собирателям и хранителям культурного наследия. Принимая во внимание специфику Деятельности коллекционеров, их «производственные расходы», связанные с поиском и приобретением художественных ценностей, для них также могут устанавливаться налоговые льготы. Соответствующие льготы предоставляются обычно в форме сокращения облагаемой налогом части их дохода на сумму расходов, связанных с приобретением культурных ценностей. Аналогичные льготы могут быть предоставлены всем собирателям и хранителям культурного наследия. Другой вид налоговых льгот для коллекционеров связан с их благотворительной деятельностью. Здесь также может быть сокращена облагаемая налогом часть дохода коллекционера на сумму (или часть суммы), равную рыночной стоимости его дара государственному музею или другому государственному учреждению. Пример США в этом отношении демонстрирует самые широкие возможности.

Налоговые льготы создателям культурных ценностей. Учитывая специфику творческого труда и нерегулярность гонораров многих создателей культурных ценностей, для них, как правило, устанавливается особый вид налоговых льгот. Указанные льготы обычно предоставляются в форме увеличения необлагаемой налогом части дохода, в том числе в результате учета «производственных расходов», сокращения действующих ставок подоходного налога по всем видам гонораров работников культуры, а также на основе распределения полученного дохода на период более одного года (от трех до пяти лет). И здесь практика европейских государств весьма обширна. Некоторые льготы подобного рода присутствуют и в российской налоговой системе.

Налоговые льготы спонсорам культуры. Принимая во внимание необходимость стимулирования спонсорской деятельности, большинство зарубежных стран вводит для них соответствующие льготы. Указанная мера реализуется обычно с использованием стандартного инструментария «налоговых сокращений» — уменьшения налогооблагаемой базы на величину спонсорских взносов на культурную деятельность. В последнее время все чаще и чаще обсуждается возможность изменения содержания налоговой льготы для спонсоров. Вместо распространенного «разрешения списать на издержки» сумму спонсорских взносов предлагается перейти к прямому финансированию культурной деятельности за счет части средств, предназначенных на уплату налогов.

Введение специальных налогов (налогообложение косвенных потребителей продуктов культуры). Маркированный налог «культурная рента» может быть установлен в виде определенного процента с доходов от:

- объема реализации товаров и услуг, продажа которых осуществляется на территории культурных центров, памятников культуры, музеев, заповедников, а также в помещениях организаций культуры;

- объема реализации туристических услуг;

- объема реализации чистых аудио- и видеокассет и аудио-, видеооборудования;

- коммерческой рекламы в средствах массовой информации;

- проведения национальных лотерей.

Плательщиком данного налога являются все юридические лица, не принадлежащие к числу некоммерческих организаций культуры.

Маркированный налог на «культурную недвижимость» может быть установлен в виде определенного процента с доходов от коммерческого использования (включая сдачу в аренду) нежилых помещений памятников культуры, а также помещений организаций культуры. Плательщиком настоящего налога являются все юридические лица, не принадлежащие к числу некоммерческих организаций культуры, а также физические лица, использующие (на правах собственника или арендатора) в коммерческих целях нежилые помещения памятников культуры и учреждений культуры.

Маркированный налог на строительство также устанавливается обычно в виде определенного процента от стоимости строительства и направляется на поддержку культурного наследия для осуществления реставрационных и других работ по восстановлению недвижимых памятников культуры. Плательщиком настоящего налога являются все юридические и физические лица.

Общую схему, отражающую движение финансовых ресурсов культуры и механизмы поддержки культурной деятельности см. на форзаце.

Глава 8