Государственные расходы на культуру

Типология товаров и услуг, создаваемых в сфере культуры, и целесообразность поддержки культурных благ, имеющих социальную полезность, предопределяют характер и направленность экономических взаимоотношений государства с субъектами культурной деятельности.

13.1.

Государственные гарантии развития культуры. Повторим, что государственная поддержка в виде прямого финансирования производства и потребления продуктов культуры (и/или в виде соответствующих налоговых льгот) осуществляется только для тех из них, которые относятся к социальным, смешанным и смешанным коммунальным культурным благам. Приведем иллюстративный пример, воспользовавшись для этого данными бюджетной статистики (табл. 13.1).

Таблица 13.1. Доля ассигнований из бюджета

в общей сумме доходов*

* При составлении таблицы использованы данные ведомственного статистического наблюдения Министерства культуры Российской Федерации за 1998-й, 2001-й и 2002 гг.

Данные, приведенные в этой таблице, свидетельствуют о том, что объем государственной поддержки организаций культуры больше там, где выше социальная полезность. Услуги библиотек, например, обеспечиваются финансированием из бюджета в пределах 95%, сельских клубов и домов культуры - в пределах 90%, филармоний и музеев - в пределах 70%, а парков культуры и отдыха, где превалирует развлекательная деятельность, - в пределах 40%.

Выявленные экономической теорией культурной деятельности принципы финансового бытования культуры получили правовое подтверждение в законодательных актах Российской Федерации и, прежде всего, в ее основном законе — Конституции, в соответствии с которой Россия является социальным государством. Проводимая им политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а каждый человек имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.

Руководствуясь Конституцией Российской Федерации и признавая основополагающую роль культуры в развитии и самореализации личности, гуманизации общества и сохранении национальной самобытности народов, закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», принятый в 1992 г., установил, что государственное финансирование является основой государственных гарантий сохранения и развития культуры, реализации конституционных прав граждан в области культуры.

Обязанность государства путем прямого финансирования и проведения соответствующей налоговой политики поддерживать развитие библиотечного дела, хранение и использование музейных предметов и музейных коллекций, входящих в состав музейного фонда Российской Федерации, обеспечивать сохранение, популяризацию и государственную охрану объектов культурного наследия в последующие годы была закреплена в федеральных законах «О библиотечном деле», «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Финансовым источником выполнения этих обязательств являются федеральный, региональные (субъектов Российской Федерации) и местные (муниципальных образований) бюджеты, последние составляют в совокупности консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации, а совместно с федеральным бюджетом — консолидированный бюджет страны.

По определению Бюджетного кодекса Российской Федерации, «бюджет является формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и органов местного самоуправления». Из этого определения вытекает, что утверждаемый ежегодно бюджет — это не только финансовый документ, в котором отражается состояние экономики страны, но и идеологический акт, характеризующий приоритеты государственной политики. Поскольку в отечественной практике составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета происходит ежегодно, приоритеты могут изменяться, но к кардинальному изменению структуры бюджета это, как правило, не приводит. Вот как, к примеру, выглядела структура расходов бюджетов различного уровня по отчету за 2001 г.

Пример 13.1.

Расходы государственного бюджета. И в данном примере, воспользовавшись статистическими данными, построим специальную таблицу (табл. 132). Социальная направленность консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации очевидна. Непосредственно на социально-культурные мероприятия в субъектах РФ расходуется около 40%, а с учетом целевых бюджетных фондов, также направляемых в основном на социальные нужды, - более 50% всех денежных ресурсов. Расходуя на поддержку отдельных отраслей экономики — промышленности, транспорта, сельского и жилищно-коммунального хозяйства еще более одной трети имеющихся средств, региональные и муниципальные органы власти также способствуют положительному решению многих социальных проблем.

Таблица 13.2. Расходы федерального и консолидированного бюджетов субъектов РФ в 2001 г. (в % к итогу)*

* Источник: Российский статистический ежегодник. 2002.

Иной характер носит федеральный бюджет. В качестве приоритетных направлений в нем приняты: государственное управление, правоохранительная деятельность, обеспечение государственной безопасности и национальная оборона. На это уходит треть всех ресурсов. Еще треть направляется на обслуживание государственного долга и выполнение перераспределительной функции — финансовую помощь бюджетам других уровней. Эти затраты существенно сокращают возможности федерального бюджета расходовать средства на социально-культурные мероприятия и поддержку отдельных отраслей экономики.

Затраты бюджета на социально-культурные мероприятия включают расходы на образование, культуру, средства массовой информации, здравоохранение и физическую культуру, социальное обеспечение и социальную помощью. Уровень и динамика этих расходов являются наиболее емкой характеристикой любой экономической системы, социальной политики государства. При положительной динамике такую политику можно признать социально ориентированной, направленной на повышение уровня и качества жизни граждан, их нравственного и физического здоровья, высокого уровня образования и культуры, информационной осведомленности и социальной обеспеченности на всех этапах жизни. Принимаемые в Российской Федерации стратегические и среднесрочные программы социально-экономического развития страны ориентированы на достижение указанных целей. Однако на практике замедленные темпы роста национального дохода, стремление сохранить сложившиеся пропорции его распределения существенно замедляют продвижение к этим целям.

В сопоставимых ценах и условиях расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на социально-культурные мероприятия составили в 1998 г. -199,1 млрд. руб., в 1999 г. - 191,1 млрд. руб., в 2000 г. -199,4 млрд. руб., в 2001 г. - 225,3 млрд. руб. Расходы на культуру, искусство и кинематографию — соответственно 8,4 млрд. руб., 9,4 млрд. руб., 10,6 млрд. руб. и 12,0 млрд. руб. Пи этом накануне дефолта, в 1997 г., затраты на социально-культурные мероприятия занимали 38,0% консолидированного бюджета России, в последующие годы они снижались до 34,8% в 1998 г., 30,2% - в 1999 г., 25,6% - в 2000 г. и выросли до 27,1% в 2001 г.

За пять лет консолидированный бюджет России в текущих ценах увеличился в 3,8 раза, а расходы на социально-культурные мероприятия - лишь в 2,7 раза, в том числе на культуру, искусство и кинематографию - в 2,4 раза. В результате доля расходов на культуру, искусство и кинематографию в федеральном бюджете сократилась с 0,66% в 1997 г. до 0,53% в 2001 г. при нормативе затрат на эти цели, установленном «Основами законодательства Российской Федерации о культуре» в размере 2,0%. В консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации расходы на культуру, искусство и кинематографию снизились с 2,34% в 1997 г. до 1,63% в 2001 г. при норме финансирования, установленной тем же законом, в размере 6%. Очевидно, что проводимая в эти годы бюджетная политика не была ориентирована на приоритетное решение социальных проблем.

13.2.

Порядок и формы финансирования культурной деятельности.Государственная поддержка культурной деятельности осуществляется из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных (муниципальных) бюджетов, исходя из тех предметов ведения и полномочий в области культуры, которые возложены на соответствующие органы власти и органы местного самоуправления Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, федеральными и региональными законодательными актами, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Вот как, например, определены полномочия органов власти субъектов Российской Федерации в области культуры Федеральным законом от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"», которые они осуществляют самостоятельно за счет средств своего бюджета:

· охрана и сохранение объектов культурного наследия регионального значения;

· организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации;

· создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных);

· организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных);

· поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается правительством Российской Федерации).

Этим же законом установлено, что часть этих государственных полномочий может быть передана органам местного самоуправления с передачей им соответствующих материальных и финансовых ресурсов.

Таким образом, объем финансирования культурной деятельности из бюджетов разного уровня связан как с необходимостью финансового обеспечения отдельных полномочий в области культуры, так и с составом и числом учреждений культуры, имущество которых находится в федеральной, региональной или муниципальной собственности. С учетом этих факторов доля федерального бюджета в расходах на культуру составляет 18-20% общих затрат государства на эти цели, доля бюджетов субъектов Российской Федерации 31-33%, местных бюджетов - 41-47%.

Формирование и исполнение бюджета культуры на всех уровнях бюджетной системы осуществляется на основе единых принципов, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также другими законами и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также контроля за их исполнением.

Реализация этих принципов возможна лишь при условии единой для бюджетной системы группировки доходов и расходов, используемой для составления и выполнения бюджетов, названной в бюджетном законодательстве бюджетной классификацией. Состав бюджетной классификации изложен в Бюджетном кодексе и подробно расшифрован в Федеральном законе «О бюджетной классификации Российской Федерации». Группировка расходов бюджетов всех уровней включает их функциональную экономическую и ведомственную классификацию.

Функциональная классификация отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства и состоит из четырех уровней. Первый уровень - разделы, определяющие расходование бюджетных средств на выполнение функций государства, второй уровень - подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов. Третий уровень - целевые статьи, отражающие финансирование расходов по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей бюджетов в пределах подразделов. Четвертый уровень - виды расходов - определяет направления финансирования расходов.

В соответствии с бюджетной классификацией, введенной с 2005 г., расходы на культуру, кинематографию и средства массовой информации объединены в один раздел бюджета, которому установлен код 08. В качестве подразделов выделены расходы на: культуру - код 0801, кинематографию - код 0802, телевидение и радиовещание - код 0803, периодическую печать и издательство - код 0804, прикладные научные исследования в области культуры, кинематографии, средств массовой информации — код 0805, другие вопросы в области культуры, кинематографии, средств массовой информации - код 0806. Перечень целевых статей и видов расходов функциональной классификации, применяемой при планировании бюджета и отчете об его исполнении в сфере культуры кинематографии и средств массовой информации, приведен в таблице 13.3.

Таблица 13.3. Функциональная классификация расходов на культуру, кинематографию и средства массовой информации