Методические указания по изучению темы. Распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г

Распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р утверждены Основы государственной политики использования земельного фонда[73] Российской Федерации на 2012 - 2017 годы (далее по тексту – Основы) и дано поручение Минэкономразвития России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в 3-х месячный срок разработать и внести в Правительство Российской Федерации план мероприятий по их реализации.

Государственная политика Российской Федерации по управлению земельным фондом РФ направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений, осуществляется исходя из понимания о земельных участках как об особых объектах природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как о недвижимом имуществе с особым правовым режимом.

Согласно утвержденным Основам, целями государственной политики по управлению земельным фондом являются повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны.

Основными задачами государственной политики по управлению земельным фондом являются:

создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений;

обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия;

сохранение и повышение качественного состояния земель;

сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда;

обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров и обеспечения налогообложения недвижимости.

Основными направлениями государственной политики по управлению земельным фондом являются, в частности:

совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории;

совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям;

совершенствование порядка образования земельных участков;

совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля;

совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд;

совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, включая уточнение оснований для такого изъятия, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием;

уточнение случаев и порядка установления ограничений прав собственности на земельный участок без изъятия земельного участка, а также прав ограниченного пользования чужим земельным участком для обеспечения размещения линейных объектов и объектов, связанных с пользованием участками недр, имеющими государственное или муниципальное значение;

Совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории предусматривает в том числе:

определение правового режима земельных участков на основании видов разрешенного использования в соответствии с документами территориального планирования, в том числе создание классификатора видов разрешенного использования земельных участков;

обеспечение защиты от произвольного и (или) необоснованного изменения видов разрешенного использования земельных участков при осуществлении территориального зонирования;

установление допустимого соотношения между основными и вспомогательными видами разрешенного использования земельных участков; установление порядка определения видов разрешенного использования земельных участков при отсутствии документов территориального планирования.

Совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям предусматривает в том числе:

предоставление земельных участков на торгах, проводимых в общем порядке в виде открытых аукционов; установление перечня случаев льготного предоставления земельных участков (без торгов, по льготной цене или бесплатно и др.), совершенствование порядка передачи земельных участков с одного уровня публичной власти на другой в целях рационального управления землями, в том числе муниципальным образованиям для обеспечения их развития.

Обеспечение гарантий прав на землю и защита прав и законных интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков предусматривают в том числе:

уточнение перечня вещных прав на земельные участки, подлежащих государственной регистрации;

совершенствование порядка применения приобретательной давности в качестве основания для возникновения права собственности, обеспечение дополнительной защиты для собственников земельных участков, права которых были зарегистрированы;

установление порядка учета мнения правообладателя при изменении видов разрешенного использования земельных участков и порядка возмещения убытков, причиненных решениями об изменении видов разрешенного использования или решениями об установлении ограничений прав на землю без согласия правообладателя земельного участка.

Совершенствование порядка образования земельных участков предусматривает в том числе:

определение единого документа, составляемого для целей образования земельных участков, а также требований к его содержанию, разработке, согласованию и утверждению, в том числе в электронном виде;

обеспечение условий для одновременного осуществления кадастрового

учета и регистрации прав на образуемые земельные участки, в том числе принадлежащие нескольким лицам;

установление порядка образования земельных участков с целью устранения недостатков, препятствующих рациональному использованию и охране земель (вклинивание, вкрапливание, изломанность границ, чересполосица, невозможность размещения объектов недвижимости).

Совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд предусматривает в том числе:

уточнение случаев изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

уточнение порядка выявления и уведомления правообладателей земельных участков о предстоящем изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в том числе особенности такого порядка в отношении лиц, сведения о которых отсутствуют в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

установление порядка принятия решений об изъятии земельных участков для государственных нужд, включая определение органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, уполномоченных принимать указанные решения;

определение порядка образования земельных участков, которые предстоит изъять, в том числе принудительно;

установление порядка предоставления земельных участков взамен изъятых;

установление возможности привлечения частных средств для оплаты выкупной цены и убытков, причиняемых изъятием земельных участков;

уточнение порядка оценки изымаемых земельных участков и расположенных на них объектов, установление порядка расчета убытков, причиняемых таким изъятием;

предоставление дополнительных прав правообладателям изымаемых земельных участков (право пользования земельным участком в течение определенного времени после его изъятия, право на предоставление иного недвижимого имущества в зачет стоимости изъятого земельного участка).

Анализ сформулированных в Основах положений позволяет сделать вывод, что в системе государственного управления землепользованием и охраной земель сложилось четкое понимание недостатков земельного законодательства и проблем правоприменения самого широкого спектра. Предполагается совершенствование уже существующих, апробированных институтов земельного и гражданского права, и направления этого совершенствования совершенно адекватны выявленным практикой недоработок и пробелов земельного законодательства.

Для понимания природы недостатков земельного законодательства достаточно обратиться к новейшей истории России: принятие Земельного кодекса РСФСР 1991 г. и его фактическая отмена Указом Президента РФ в 1993 г.[74]; восьмилетнее политическое противостояние в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации; принятие компромиссного Земельного кодекса РФ 2001 г.

Революционным представляется провозглашенный в Основах отказ от принципа деления земель по целевому назначению на категории, являющегося краеугольным камнем земельного права России, начиная с 1922 г[75].

Что предлагается взамен отменяемых категорий земель по целевому назначению? Правовой режим земельных участков будет определяться на основании видов разрешенного использования в соответствии с документами территориального планирования.

Но ведь территориальное планирование в качестве отправной точки принимает существующее землепользование, существующую территориальную дифференциацию.

Отмена категорий ставит под угрозу в первую очередь сохранность лесного фонда России. Земли лесного фонда занимают 2/3 территории страны, это определяющий фактор экологического благополучия и постуглеводородной экономики. Вызывает опасение и судьба особо охраняемых территорий.

Представляется, что изъятие ключевого звена иерархически построенного земельного законодательства требует поиска замещающей конструкции, и без коллективной мозговой атаки с привлечением заинтересованных специалистов с целью определения задающих условий разрешенного использования земельного участка не обойтись.

Отказ от принципа деления земель на категории по целевому назначению потребует внесения изменений в ряд законов. Представляется необходимым создание правовых норм, регулирующих определение разрешенного использования земельного участка как ведущего фактора его правого режима.

Вопросы для самоконтроля

1. Почему возникает необходимость в земельных реформах?

2. Какова доля земель, находящихся в частной собственности, в структуре земельного фонда России? США? Республики Бурятия? Иркутской области?

3. Назовите «плюсы» и «минусы» колхозов.

4. Чему отдавать приоритет при разрешении земельных споров – публичному или частному интересу?

5. Каковы, по Вашему мнению, отрицательные и положительные стороны планируемой отмены деления земель Российской Федерации на категории по целевому назначению?

6. В чем недостатки системы земельного надзора и контроля в России?

7. Какие еще нужны меры для искоренения коррупции в сфере земельных отношений?

8. Какими сведениями о земельном участке целесообразно дополнить кадастровый паспорт земельного участка?

9. Какие изменения следует внести в порядок проведения публичных слушаний в сфере земельных отношений, в том числе при изменении разрешенного использования земельного участка и обсуждении проектов документов территориального планирования и градостроительного зонирования?

10. Опыт каких стран следует учитывать при совершенствовании земельного строя России?

Задания и задачи

1.Представьте, что Вы – лицо, принимающее главное решение. Есть возможность внести три изменения в земельное законодательство России. Внесите…

2.Определите критерии прогнозной эффективности законопроектов, призванных регулировать общественные отношения по поводу землепользования и охране земель.