Главные признаки самоуправления

Органы местного самоуправления должны не только избираться, но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т.е. иметь реальные права.

Полномочия местных органов, как правило, закрепляются в специальных нормативных актах. Ряд зарубежных конституций содержит либо главы, либо отдельные статьи, посвященные местному самоуправлению.

Отметим, что термин "муници­палитет", "муниципальный орган" в ряде стран равнозначен понятию органа местного самоуправления – органа избираемого. В США и в Англии муниципальными органами называются только городские органы, в других странах это – любые избираемые органы. Следует также отметить важный факт, что 15 октября 1985 г. была принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Эта хартия, которая обязательна для государств-членов Совета Европы, закрепляет важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. Здесь говорится о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны. Под местным самоуправлением, как это закреплено в статье 3, понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Следует упомянуть очень важный принцип, который закрепляет Европейская хартия о местном самоуправлении. Суть его в том, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. То есть закрепляется принцип исключительной компетенции и выделяется определенная сфера самостоятельных полномочий для этих органов государства.

Таким образом, можно назвать два основных принципа органов местного самоуправления и вообще самоуправления как явления. Это – выборность и определенный комплекс прав. Местные органы самоуправления должны иметь свою собственную компетенцию, обладать достаточно реальными правами и возможностями. О компетенции органов местного самоуправления речь пойдет ниже.

Система органов местного самоуправления и управления, как правило, строится в соответствии с административно-территориальным делениемстраны. Административно-территориаль­ное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. В соответствии с административно-территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления. Если такого органа нет, то это уже не административно-территориальная единица. Называют двухзвенные системы административно-территориального деления, трехзвенные и т.д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во Франции.

Низшим звеном французского административно-территориального деления является коммуна. Во Франции их насчитывается около 37 тысяч. Коммуна – это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра – это представитель исполнительной структуры. Далее идет кантон – этот объединение нескольких коммун. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т.д. Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом. Округ – третье звено французской административно-территориальной системы. Четвертое звено называется департаментом. Департамент – это более крупная единица, включающая около 400 коммун или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления, который называется Генеральный совет. Может быть логичнее было бы назвать его департаментским советом, но он называется генеральным советом. Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления. Генеральные советники избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми, но все равно – это представители граждан. Самая крупная административно-территориальная единица во Франции называется регионом. (В некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон.) Регион имеет региональный совет. Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции; по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т.д. В регионе есть префект региона – им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона. Как мы видим, – достаточно сложная структура местных органов существует во Франции.

Иногда местные органы классифицируют на несколько групп. Называют страны, где существуют только органы самоуправления; возможны страны, где существуют только органы управления (назначаемые правительством). А чаще всего существуют смешанные системы, где есть элементы самоуправления и управления. Классическим примером последнего является французская система: там есть и избираемые органы, и назначаемые центральной властью.

Датская система, к примеру, выглядит следующим образом. В Дании есть округа (это более крупные единицы) и муниципалитеты (сельские единицы). Кроме этого, есть города. Округа объединяют муниципалитеты и являются как бы вторым звеном для них, а города вообще не имеют второго звена и существуют по принципу самоуправления, над ними нет никакой вышестоящей структуры, они подчиняются только закону.

Достаточно своеобразная система самоуправления существует в США. Там штаты традиционно делятся на так называемые графства (county), а графства делятся на округа. Округа могут быть самыми различными, в том числе и не административно-территориальными, а может быть школьный округ, избирательный округ, церковные приходы и т.д.

Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента – выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может называться по разному – советом, ассамблеей) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единоличным и коллегиальным. Если это единоличный орган, то, скажем, это мэр(Франция) или бургомистр (ФРГ). А может быть и коллегиальный, например – магистрат в некоторых землях ФРГ или джуита в Италии.

Исполнительный орган необходим, поскольку это постоянно действующая структура, а выборное собрание собирается периодически для решения каких-то важных принципиальных вопросов. Представительные выборные органы местного самоуправления могут иметь самые разные названия, например – совет графства (США и Великобритания), это может быть муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет. Довольно часто применяется термин "муниципалитет". Этот термин может означать и территорию, и орган (как когда-то у нас было с сельским советом).

Представительные органы местного самоуправления обычно избираются гражданами прямым голосованием. Чаще всего, по мажоритарной системе: голосование проводится индивидуально за конкретных лиц – депутатов местных органов. Избираются отдельные члены будущего муниципалитета по избирательным округам. Округа бывают одномандатные, иногда бывают многомандатные. Представительные органы местного самоуправления, как правило, однопалатные, хотя в некоторых случаях бывают даже две палаты, как в парламентах. Например, муниципальное собрание Нью-Йорка состоит из двух палат. Форма работы этих выборных органов такая же, как у парламента – сессии. Сессии проводятся 1-2 раза в месяц. Иногда – 1 раз в неделю. В разных странах – по-разному. Чаще всего это 1 раз в месяц. Чем выше уровень представительных органов местного самоуправления, тем они реже собираются. Например, совет графства в Англии и в Уэльсе собирается 1 раз в квартал (4 раза в год), а генеральный совет – представительное собрание департамента Франции – собирается всего 2 раза в год (1 раз в полугодие). Они принимают на сессии решения в пределах той компетенции, которая отведена им законом.

Главным вопросом местных представительных органов является принятие местного бюджета и распределение денег в рамках этого бюджета. Принимаются акты по поводу решения различных местных проблем. Исполнение этих актов возлагается на исполнительный орган .

Функции мэра или бургомистра бывают очень разными, в некоторых странах это единоличный исполнительно-распорядительный представитель власти, в некоторых странах он – председатель коллегии, которую представляют избранные депутаты местного органа власти. В некоторых странах он выполняет лишь представительские функции, а совет нанимает профессионального менеджера, управляющего, который реально управляет и руководит местными делами. Мэр или бургомистр в этом случае лишь приветствует делегации, присутствует на различных собраниях и т.д. Такая система встречается в США и называется "совет – управляющий". То есть управляющий – это профессиональный чиновник, нанимаемый советом, с ним заключается контракт, и он работает в качестве менеджера-управляющего. Он ведет оперативные дела, координирует финансы, деятельность различных муниципальных служб. Если он справляется со своими обязанностями, то контракт продлевается, а если нет – совет ищет другого, более подходящего управляющего.

Органы местного самоуправления принимают нормативные акты. Естественно, они принимают их в пределах своей компетенции. В некоторых странах акты, принятые местными органами, можно оспорить в судебном порядке. Иногда это обычный суд, а иногда – специальная административная юстиция (в тех странах, где есть система административных судов).

Объем полномочий и способ предоставления прав муниципальным органам в различных странах весьма различен. В некоторых странах (Франция) законодательство очень подробно регламентирует компетенцию местных выборных органов и следит за тем, чтобы они не превышали свои полномочия, (в этих случаях государство вмешивается в их работу). Компетенция – это только тот круг прав, который прямо указан в законе. В некоторых других странах (ФРГ) определенный круг вопросов перечислен в законе, но в ряде случаях вышестоящая власть допускает как бы выход за рамки этих полномочий, и так называемые остаточные полномочия могут использоваться местными органами самоуправления.

Компетенцию органов самоуправления можно условно разделить на первоначальную и вторичную. Первоначальная – это та, которую можно назвать местными делами: чистота улиц, правильность застройки, система школьного образования, органы здравоохранения, парки, скверы, забота о бездомных, престарелых и т.д.

Вторичная компетенция – это то, что местные органы выполняют, чаще всего, как бы по поручению вышестоящих органов: учет избирателей, призывников, мероприятия оборонного характера и т.д. То есть то, что прямо не относится к местным делам и более интересное для центральной власти.

Объем компетенции местных органов зарубежных стран постоянно и постепенно увеличивается, в том числе, в таких важных сферах, как просвещение, дорожное строительство, коммунальное хозяйство и т.д. Права местных органов в унитарных государствах закрепляются законами и актами правительства, в федеративных государствах – субъектами федерации. В некоторых случаях органы местного самоуправления могут обращаться в законодательные органы с просьбами, петициями об издании законов или других актов, которые предоставили бы им дополнительные права. Некоторые дополнительные права могут быть предоставлены без издания новых законов, а на уровне подзаконных актов.

Основными методами муниципальной деятельности являются: непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность – это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т.д.; разрешение на занятие промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах; дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Это надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т.д. В некоторых странах муниципалитеты имеют собственную муниципальную полицию (США, Канада, Франция).

Чтобы реализовать полномочия, нужны деньги. Откуда же берутся эти деньги у местных органов власти, что является источниками доходов? При описании этой проблемы называют, прежде всего, налоги. Существуют местные или муниципальные налоги. В их числе:

а) муниципальный подоходный налог;

б) налог со стоимости земли;

в) налог с доходов кампаний;

г) налог с собственности (это налог, который платят домовладельцы, владельцы хозяйственных сооружений и земельных участков).

В ряде стран есть налог с продаж. То есть с каждой покупки какой-то процент взимается в пользу налога в казну городского бюджета.

Основной же источник доходов – это государственные субсидии, т.е. выплаты из общегосударственного бюджета. Субсидии бывают трех видов:

а) общие субсидии (не целевые, а выплачивающиеся регулярно);

б) целевые субсидии, которые также регулярно выплачиваются, но на конкретные цели (на образование, культуру и т.д.);

в) специальные дотации для отдельных муниципалитетов, городов и т.д.

Третья группа источников доходов – выдача разрешений на торговлю, зрелищные мероприятия, строительство и т.д. Каждое разрешение следует оплачивать, поэтому это также источник пополнения местного бюджета.

Кроме того, есть четвертая группа – потребительские платежи. Это платежи за воду, вывоз и уничтожение мусора и т.п. В некоторых случаях местные органы берут займы, хотя займы предоставляются редко и под проценты. В них есть один недостаток: займы необходимо возвращать.

Центральная власть, естественно, стремится контролировать местные власти, хотя бы им и было предоставлено самоуправление, т.е. и следить, чтобы они не уходили за рамки, отведенные им законом. В унитарных государствах за местными органами (муниципалитетами) очень часто наблюдают специальные представители центральной власти.

Зависимость местных органов от правительства обеспечивается системой денежных субсидий и дотаций, поскольку в ряде стран субсидии и дотации составляют от 1/3 до половины от всех муниципальных доходов. В США, например, дотация составляет примерно 1/4 от муниципальных доходов, а в Англии обычно сумма дотации больше, чем сумма поступлений от всех налогов.

В случае конфликта или неподчинения местных органов центральной власти, центральная власть может применять санкции. В ряде случаев имеется право роспуска местного органа самоуправления – муниципалитета. Иногда – принудительная отставка служащих или муниципальных советников. Иногда применяется такая мера, как передача полномочий непослушного муниципалитета правительственному представителю (чиновнику), может быть отстранение мэра или других служащих от должности, может быть наложение взыскания, отмена актов муниципальных органов. Самая страшная и реальная мера – отмена субсидий. То есть существует денежная узда, которой местные органы придерживают в подчинении. Возможность роспуска местных органов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии и Японии.

Кроме административного надзора может быть и судебный. Например, в Англии центральная власть может обращаться в суд, если недовольна действиями местных органов. Судьи разных уровней могут рассматривать претензии власти или в некоторых случаях частных лиц к местным органам. Такие дела принимают к рассмотрению суды графств и более вышестоящие суды. Самый жесткий надзор за органами местного самоуправления в тех странах, где в составе муниципальных органов есть (или при них, или параллельно с ними) правительственные агенты или чиновники – префекты или губернаторы. Во Франции, например, префекты могут отстранять избранных мэров от должности сроком на 1 месяц. Префект ведает департаментом полиции. Он контролирует эту местную муниципальную полицию и т.д., т.е. это очень важное властное лицо, которое контролирует местные власти.

ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Республики Беларусь 1994г., с дополнениями и изменениями, принятыми на референдумах 24 ноября 1996г. и 17 октября 2004г.-Минск,2006.

2. Политология: Учебник. Под. ред. С.В.Решетникова. -Минск: «ТетраСистемс»,2010.

3. Вонсович Л.В. Политология. -Минск: «ТетраСистемс»,2010.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1.Что такое государственный механизм?

2. Какие Вам известны принципы построения государственного механизма?

3. Охарактеризуйте структуру парламента Республики Беларусь.

4. Укажите способы формирования правительства.

5. Кто является главой государства в парламентской республике, и кто фактически руководит политикой государства?

6. Перечислите основные полномочия правительства Республики Беларусь.

7.Какими полномочиями обладает президент как глава государства Республики Беларусь?

8. В чем состоит предназначение судебной власти?

9. В чем выражается независимость судебной власти?

10.Как Вы понимаете местное управление и самоуправление?

11.Какие задачи призваны решать местные органы власти в Республике Беларусь?