Законодательная процедура

Вопрос о том, какой именно правовой документ можно считать законодательным актом ЕС, в разное время вызывал различное толкование, порождал гипотезы и споры.

Попытка навести порядок в арсенале правовых инструментов ЕС была предпринята в рамках конституционного проекта. Согласно Конституционному договору предусматривалось принятие таких правовых актов, как европейский закон и европейский рамочный закон. Конституционный договор в силу не вступил. Проблему пришлось решать по-новому.

Договор о реформе не использует терминов «европейский закон» и «европейский рамочный закон», применявшихся в конституционном проекте. Он возвращается к уже известной номенклатуре актов. Однако одновременно создается и вводится в практику законодательная процедура. Регламент, директи-

ва или решение, принятые на основе этой процедуры, обретают статус законодательного акта ЕС. Все иные акты, даже если они тоже именуются регламентом, директивой или решением, рассматриваются как подзаконные акты.

Для принятия законодательных актов ЕС Лиссабонским договором устанавливаются две главные процедуры: общая законодательная процедура и специальная законодательная процедура.

Общая законодательная процедура по своему характеру и основным параметрам в целом во многом схожа с уже применявшейся ранее процедурой совместного принятия решений. Как и ранее, главное состоит в том, что соответствующий норма-тинный правовой акт считается одобренным, если он принят в идентичной редакции Европарламентом и Советом ЕС по предложению ЕК.

В рамках ОЗП, как правило, право законодательной инициативы принадлежит почти монопольно ЕК. В некоторых специальных и исключительных случаях, особо оговоренных в учредительных договорах, этим правом могут также пользоваться Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности и ЕЦБ.

Проект законодательного акта, разработанный ЕК, вносится одновременно на рассмотрение Европарламента и Совета ЕС. Определенный нюанс состоит в том, что ранее предложения ЕК вносились в Совет ЕС и только после его рассмотрения пе-? редавались в Европарламент. Новый порядок как бы уравновешивает значение и роль основных законодательных институтов — Европарламента и Совета. Парламент рассматривает законопроект в первом чтении и определяет свою позицию. Обща» позиция Европарламента доводится до сведения Совета. При полном согласии Совета соответствующий законопроект считается одобренным в редакции Европарламента. В случае если Совет не одобряет общую позицию Европарламента или выдвигает свои замечания и возражения по отдельным вопросам, он принимает в первом чтении свою позицию и сообщает ее Европарламенту. Позиция Совета должна быть должным об-

разом мотивирована. Если законопроект не получил безоговорочного одобрения «законодателей уже в первом чтении, Европарламент и Совет переходят ко второму чтению. Европарламент по истечении трех месяцев со дня получения заключения Совета должен либо одобрить позицию Совета, сформулированную в первом чте-

252 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 16. Процедура принятия нормативных правовых актов в ЕС 253

нии, либо высказать свое несогласие, предложив поправки и

замечания.

На прохождение первого чтения отводится срок в три меся*-ца. Если Европарламент в рамках этого срока отклоняет позицию Совета, процедура на этом прекращается.

Однако подобное решение на практике встречается сравнительно редко. Внесение поправок и замечаний со стороны Европарламента по поводу позиции Совета проводится в рамках второго чтения законопроекта. Одобренные Европар-ламентом поправки передаются Совету и ЕК, которые дают по ним свое заключение. Если в последующие три месяца по получении этих поправок Совет, принимая решение квалифицированным большинством голосов, одобряет эти поправки, законопроект считается принятым. В случае если поправки не были одобрены, Председатель Совета вместе с Председателем Европарламента в течение шести недель, следующих за последним решением, созывают согласительный комитет. Согласительный комитет включает в себя представителей Совета и Европарламента и формируется на паритетных началах.

Основное назначение этого комитета состоит в том, чтобы преодолеть возникшие разногласия и разработать взаимоприемлемый проект, который затем передается на рассмотрение созаконодателей. Для одобрения согласованного проекта необходима его поддержка квалифицированным большинством голосов членов Совета и большинством членов, представляющих Европарламент. Решение должно быть вынесено в течени шести недель с момента созыва согласительного комитета. На базе согласительного решения проводится третье чтение. Решение, принятое согласительным комитетом, не является обязательными ни для Совета, ни для Европарламента и не связывает их при вынесении в дальнейшем окончательного решения. Если согласие в рамках комитета не достигнуто, проект не может стать предметом заключительного чтения, а законопроект н целом считается отклоненным.

Если согласительный комитет принял положительное решение, проводится третье чтение. Перед вынесением решения Совет и Европарламент в рамках фиксированного срока в шесть недель проводят необходимые консультации и дебаты. Окончательное решение выносится Евро парламентом большинством голосов участвующих в заседании парламентариев и Советом, принимающим решение квалифицированным большинством

голосов. В случае отсутствия такого решения, основанного на согласительном проекте, рассматриваемый проект считается отклоненным. При необходимости срок может быть продлен. Европейский парламент к первоначально отведенному ему сроку в три месяца может добавить еще один, а Совет может добавить три недели. Некоторые отклонения от этой общей процедуры установлены в ст. 294 ДФЕС на тот случай, если проект законодательного акта предложен группой государств-членов по рекомендации ЕЦБ или по просьбе Суда ЕС.

Законодательные акты, принятые на основе ОЗП, подписываются председателем Европейского парламента и председателем Совета. Они в обязательном порядке публикуются в «Официальном вестнике Европейского Союза».

Договор о реформе не только вводит общую законодательную процедуру, но и в расширяет сферу ее применения. Во всех тех случаях, когда в предшествующих учредительных договорах использовалась формула, устанавливающая, что данный акт принимается на основе процедуры совместного принятия решение (т. е. на основе ст. 251), она заменяется указанием на применение общей законодательной процедуры. Одновременно эта процедура предусматривается еще в нескольких десятках статей ДЕС и ДФЕС. Преимущественно это сферы новых общих политик, гражданства и защиты прав и свобод.

Специальная законодательная процедура значительно отличается от описанной выше. Ее главная особенность состоит в том, что она не требует совместного принятия решения. Законодательный акт в этом случае принимается непосредственно олним из институтов. Таковым выступает прежде всего Совет ЕС. Только в трех случаях предусмотрено использование этой процедуры Европарламентом. Совет ЕС может принимать решения после консультации с Европарламентом и (или) ЕК. Одобрения с их стороны по общему правилу, кроме специально укатанных случаев, не требуется.

Важным условием, объединяющим две законодательные процедуры, является указание на последовательное применение принципа субсидиарное™. Согласно Протоколу о принципе субсидиарное™ и пропорциональности во всех случаях, когда речь идет о принятии нового законодательного акта, соответствующие проекты должны быть переданы на рассмотрение национальным парламентам на предмет установления их соответ-етвия принципу субсидиарности. Возражения, выдвинутые со

254 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 16. Процедура принятия нормативных правовых актов в ЕС 255

стороны национальных парламентов, отказавшихся одобрить проект, если таковых будет не менее трети, практически останавливают законодательную процедуру и требуют либо переработки законопроекта, либо отказа от него.

Конкретный характер участия других институтов, консультативные заключения или апробация Европарламентом в рамках СЗП устанавливаются строго индивидуально в самом учредительном акте в зависимости от конкретной ситуации и предмета регулирования. Возможность изменения этого порядка может иметь место только на основе правила «переходного мостика*.

Общее определение того, что понимается под специальной законодательной процедурой, дается в ст. 289 ДФЕС. Согласно п. 2 этой статьи «во всех специфичных случаях, предусмотренных Договорами, одобрение регламента, директивы или решения Европейским парламентом при участии Совета или этим последним при участии Европейского парламента образует специальную законодательную процедуру. В специфичных случаях, предусмотренных Договором, законодательные акты могут приниматься по инициативе группы государств — членов ЕС или Европарламента, действующих на основе рекомендации Европейского центрального банка или по просьбе Суда ЕС или Европейского инвестиционного банка».

Приведенная формула не должна, однако, вводить в заблуждение. В действительности имеется в виду, что самостоятельно принимать законодательные акты будет не столько Парламент. сколько Совет. На практике такого рода постановление в отличие от общей законодательной процедуры, которая уравнивает права и возможности двух ведущих институтов созаконодате-лей, преимущество явно отдает Совету ЕС.

Помимо общей и специальной законодательных процедур наделение свойствами законодательного акта может быть осуществлено на основе делегирования. Статья 29 ДФЕС предусматривает, что на основе законодательного акта, принимаемого совместно Советом и Европарламентом, ЕК может бытьпредоставлено право издания актов делегированного законодательства. Законодательные акты, разрешающие делегирование. должны детально определять рамки применения акта делегированного законодательства, цели, задачи, содержание, назначение и срок делегирования. Европарламент выносит решение абсолютным большинством голосов, Совет — квалифипиро-

ванным большинством. В том же порядке каждый из них может досрочно отозвать свое решение о делегировании полномочий.

Учредительные договоры не устанавливают специальных процедур принятия подзаконных актов. Такого рода акты издаются институтами ЕС в соответствии с правилами их функционирования и компетенцией. Основная масса таких нормативных правовых актов приходится на долю ЕК. Роль Комиссии в (иконодательном процессе — это, как правило, роль субъекта права законодательной инициативы. Следует подчеркнуть, что эта роль чрезвычайно значима, особенно если учесть, что в рамках ОЗП проекты, как правило, исходят именно от нее.

Характеризуя особенности осуществления законодательных полномочий, следует обратить внимание еще на один важный аспект. В ДФЕС специально оговаривается необходимость сотрудничества институтов, задействованных в законодательной процедуре. В этих целях всем ее участникам предлагается закрепить свое сотрудничество в специальных межинституциональных соглашениях.