Структура прав человека и основных свобод

Вотношении к основным правам человека, их понимании,
конструировании, формировании правоприменительной прак
тики Европейский Союз всегда старался придерживаться тра
диций, сложившихся в государствах-членах. Исторически зако
нодатель в европейских странах неизменно настаивал на чет
ком отграничении основных прав человека от любых других и
составлении предельно полного и в то же время исчерпываю
щего их каталога. Те из них, на закрепление которых ориенти
руется большинство современных конституций, вызревали и
выкристаллизовывались на протяжении веков, отбирались са
мым тщательным и придирчивым образом. Столь же осторож
но лействовали государства и на международной арене. Высту
пив первоначально во Всеобщей декларации прав человека
1948 г. с их общей политической прокламацией, они затем, при
составлении юридически обязывающего договора, предпочли
пойти по пути принятия двух автономных документов. Так
появились в 1966 г. Международный пакт о гражданских и по
литических правах и Международный пакт об экономических,
социальных и культурных правах. При разработке ЕКПЧ и во-
нсе Пыл использован более рестриктивный¹ подход. Первона
чально включенный в нее перечень прав оказался явно заужен
ным. Лишь впоследствии, когда созданные на ее основе евро
пейские механизмы контроля за соблюдением государствами
нрав человека доказали свою эффективность, он был несколько
расширен. ЕКПЧ пополнилась рядом дополнительных прото
колов. Наибольшую осторожность в международно-правовом и
----------------

¹ От поэдиелат. restrictio — ограничение.

290 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава 18. Общие вопросы 291

наднациональном закреплении прав человека проявили, таким образом, те страны, которые и на внутригосударственном, и на международном уровнях наиболее последовательно отстаивают права человека. Насколько это не случайно, вновь было продемонстрировано при разработке Хартии основных прав ЕС.

В соответствии с устоявшейся практикой в конституциях I международных договорах фиксируются наиболее значимые и знаковые права человека. Они могут дополняться и раскрываться текущим законодательством, судебной практикой. Однако в актах более высокого порядка они закрепляются лишь в самом общем виде. Перечень основных прав обычно сведен к минимуму. Но в своей совокупности они достаточны и для обеспечения самореализации личности и ее защиты от всепроникающего вмешательства государства, и для придания всему обществу базовых характеристик, предотвращающих подавление личности и гарантирующих уважение ее интересов и достоинства. Поэтому согласно европейской конституционной традиции государство всей своей мощью становится на защиту основных прав. Оно несет непосредственную ответственность как за нарушение любого из них, так и за несвоевременное осуществление мер по их восстановлению. Изъятий из режима соблюдения основных прав человека не допускается. Они слишком значимы для общества. Ослабление гарантий основных прав человека, непринятие мер по пресечению их нарушения или их восстановлению, посягательства на основные права человека чреваты смещением ценностных ориентиров общества, перерождением государственной власти в целом. Оборотнои стороной безусловного признания столь высокой значимости основных прав со стороны государства является последовательно демонстрируемое им крайне осторожное отношение к составлению и последующему расширению перечня основных прав человека. Ведь прокламировать их совершенно недостаточно. Важно, чтобы они соблюдались на практике. Для итого государство должно предоставить все необходимые материальные, институциональные и процессуальные гарантии.

Ситуация, при которой таких гарантий нет или они недостаточны, а права человека тем не менее прокламированы. возникает чаще всего тогда, когда государство стремится казаться иным по своим базисным характеристикам, нежели оно есть на самом деле, или пытается мимикрировать под некоторый общепринятый стандарт, не располагая возможностями

ему реально соответствовать. С определенными оговорками она типична для внутренне тоталитарных и авторитарных режимов, отсталых обществ или обществ, вставших на путь догоняющего развития. Может быть и так, что под влиянием популистских настроений или вследствие политической конъюнктуры власти переоценивают свои возможности, допускают некоторое забегание вперед. Если предпринимаются масштабные решительные действия по достижению намеченных целей, если переходному периоду не дают затянуться, это не страшно. Во всех остальных случаях складывается чрезвычайно опасное положение. Разрыв между нормой права и практикой ее применения влечет размывание самого понятия права как стоящей нал властью и общеобязательной регулятивной системы. Он ведет к неопределенности права, когда отсутствует понимание того, действительно ли таким-то и таким-то предписаниям нужно следовать (типичный пример — вмешательство в отправление правосудия или неисполнение судебных решений), порождает пренебрежительное отношение к праву в целом и к правам отдельных лиц. Объявление правом (и правами человека) того, что государство не собирается или не в состоянии обеспечивать, приводит, таким образом, на практике не к ускоренному движению вперед, а к обратному результату. В обществе утверждается правовой нигилизм на всех уровнях власти и подчинения. Отрицание прав человека и уважения к человеческой личности становится повсеместным. Возникает фрект разочарования в голословно прокламированных данностях, утраты ориентиров.

*■ Иначе говоря, основным правам человека, признаваемым за личностью, согласно утвердившимся в Европе представлениям корреспондирует безусловная обязанность государства их защищать и отстаивать. Отступления от ее соблюдения не допускаются (за исключением тех случаев, когда те или иные права человека изначально конструируются с определенными изъятиями). По своей природе эта обязанность носит комплексный характер. Ее соблюдение предполагает в первую очередь невмешательство государства в отправление прав человека. В этом заключается первое требование к власти. Второе требование состоит в ограждении индивидуума от попыток третьих мщ нарушить его права. Этой цели служит, например, уголовный кодекс любой страны. Государство оберегает личность от преступных посягательств. Оно занимается предотвращением

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

преступности и ее пресечением. Обеспечивая защиту личности, оно тем самым защищает и общество в целом. Но лишь невмешательства и охранительных мер недостаточно. Обязанность государства защищать и отстаивать права человека предполагает также и осуществление мер позитивного характера, как обслуживающих и помогающих пользованию субъективными правами, так и создающих материальные и организационные предпосылки их реализации. Возьмем в качестве примера право на свободу шествий и демонстраций. Определенный уровень регламентации нужен и для его отправления, и для предотвращения анархии, нарушений общественного порядка, возможных столкновений между группами, придерживающимися различных убеждений, и т. д. Другой пример — право на спрансл-ливое судебное разбирательство. Для его реализации нужна разветвленная, надлежащим образом выстроенная система независимых судебных органов. Ее создание, поддержание и совершенствование в соответствии с меняющимися потребностями требуют огромных затрат. Они под силу только современному государству. Но констатировать наличие такого государств;) можно только тогда, когда оно предпринимает адекватные позитивные меры по обеспечению всем и каждому доступа к правосудию.

Указанная триада элементов составляет обязанность государства защищать и отстаивать основные права человека в отношении любого из них. Но соотношение между этими элементами, их удельный вес варьируются в чрезвычайно широких пределах в зависимости от типа и содержания того или иного субъективного права. Отнесение новых прав к разряду основных, пополнение их устоявшегося списка становится возможным лишь тогда, когда у государства появляются материальные возможности обеспечивать их так же и в той же степени, как it классические. Только с этого момента государство, если ни правовое государство, законодательно признает их. Опять-таки в правовом государстве это означает, что индивид может отстаивать их в судебном порядке. А суды являются независимыми, беспристрастными, отвечающими за свою деятельность перед обществом. Это главный критерий. Субъективное право является таковым только тогда, когда носитель данного права получает возможность отстаивать его в зале суда. Никакие оперения, рескрипты, заклинания — ничто не может придать нормативному положению, прокламирующему законодательное

Глава 18. Общие вопросы

или договорное признание за индивидом того или иного права, характер правовой реальности до той поры, пока плечом к плечу с правообладателем против нарушений субъективного права и посягательств на него не начинает бороться вся судебная система государства.

Соотношение между элементами триады лежит в основе любых классификаций прав человека, отражающих имеющиеся между ними сущностные различия. В их числе подразделение прав человека на права первого, второго и третьего поколений; отграничение прав, нарушение которых имеет подсудный характер, от норм программного характера; противопоставление личных, или гражданских, прав и политических свобод, а также примыкающих к ним экономических и социокультурных прав. Несмотря на кажущееся различие в названиях, подходах и определениях, в принципе классификационный признак каждый раз остается одним и тем же.

Н К первому поколению прав человека относятся те из них, за которыми изначально признавался характер неотъемлемых, присущих человеческой личности вне зависимости от отношения к ним государства, позволяющих индивиду противостоять власти. В их числе право на жизнь, свободу и безопасность личности, право на свободу от произвольного ареста, задержания или изгнания, право на свободу мысли, совести и религии, право избирать и быть избранным, право на равенство перед мконом, право на справедливое судебное разбирательство и т. д. Исторически они сложились в борьбе за ограничение господства власти и ее подчинение господству закона. По сво-сй сути они представляют собой набор традиционных либеральных ценностей. В своего рода стержень правового сознания и правовой культуры общества они были превращены буржуазными революциями. Вплоть до настоящего времени они воспринимаются прежде всего как запрещающие государству вмешательство в их отправление. Возможности и необходимости их судебной защиты придается абсолютный характер.

Второе поколение прав человека формируется на качественно ином этапе исторического развития. Оно отражает осознание обществом императивов сглаживания социальных противоречий. Его предназначение состоит в расширении социальной опоры власти и укреплении демократии путем нахождения баланса интересов в социальной и экономической сферах. С ним ассоциируются перераспределение экономических благ в поль-

294 Часть 111. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава 18. Общие вопросы 295

зу более бедных и обездоленных слоев, построение социально ориентированной экономики. Шаг за шагом, сначала в отдельных законодательных актах, затем в конституциях и международных договорах закрепляются основополагающие социальные, экономические и культурные права. К их числу относятся право на труд и свободный выбор работы, на социальное обеспечение, образование и участие в культурной жизни общества, отдых и досуг, защиту материнства и детства и многие другие. Эти права отличаются от прав первого поколения не только своим предметом или временем возникновения, но и, что гораздо более существенно, способами и степенью обеспечения. Их реализация предполагает и опирается на вмешательство государства. Они немыслимы без позитивных мер со стороны власти, без масштабной организационной и хозяйственной деятельности государства, осуществляемых им разного рода социальных программ. Зачастую провозглашение экономических. социальных и культурных прав ориентировано на перспективу. Оно задает вектор развития. За соответствующими правами признается программный, рамочный характер. Их наполнение конкретным юридическим содержанием меняется по мере проведения социальных реформ, роста благосостояния, общего улучшения экономической конъюнктуры и т. д.

Предоставление определенных гарантий пользования теми или иными правами второго поколения не означает их автоматического признания в качестве субъективных прав. В случае нарастания негативных тенденций в национальной экономике или даже просто при смене экономического курса демонтаж вроде бы уже устоявшихся экономических, социальных и культурных прав не исключается. Причем без какого-либо ущерба демократическим устоям общества. Достаточно вспомнить в связи с этим наступление на профсоюзные свободы в Великобритании, разгосударствление социальных программ в ряде европейских стран, ужесточение и рационализацию социального и миграционного законодательства в Германии и во Франции в 2003—2010 гт. Сравнительно гибкой оказывается и судебная защита экономических, социальных и культурных прав. Она предоставляется лишь в той степени, в какой эти права находят отражение в текущем законодательстве. Соответственно право на труд означает вовсе не гарантию занятости, а в основном только равный доступ на рынок труда, возможность получения помощи в поисках работы и обучении новой про-

фессии и определенных социальных выплат; право на получение высшего образования заключается не в гарантии зачисления в высшее учебное заведение по своему выбору, а в равных возможностях поступать в него, и т. д. Перевод отдельных прав человека второго поколения в категорию подсудных не влечет автоматического изменения их базовых характеристик. Он указывает на определенный прогресс, достигнутый обществом, и появляющиеся у него с течением времени материальные возможности во все большей степени обеспечивать юридическую зашиту реализации прав, носивших до этого преимущественно программный характер. Грань между обжалуемым правом и социальной установкой, на достижение которой должна ориентироваться государственная деятельность, остается подвижной. В ином случае государству грозила бы экономическая закостенелость. У него были бы связаны руки во времена социальных перемен.

В еще большей степени это касается и так называемых прав третьего поколения, появившихся после распада колониальной системы как реакция на необходимость преодоления отсталости, бедности, межгосударственного неравенства и оказания помощи развивающимся странам. К их числу относятся право на развитие, на мир, здоровую окружающую среду, общее наследие человечества, доступ к достижениям научно-технического прогресса, удовлетворение базовых человеческих потребностей и т. д. Все они конституируются либо как коллективные права, позволяющие индивиду пользоваться ими в той степени, в какой они являются доступными для общества в целом, либо как принципы межгосударственного общения. Зачастую они вообще не рассматриваются как регулирующие правоотношения между государственной властью и личностью. Только их отдельные элементы могут переходить в разряд обычных прав, как это произошло в европейских странах, например, с правом на здоровую окружающую среду, на солидарность, на доступ к правительственной информации. Но, как и в отношении прав второго поколения, такой переход также указывает лишь на прогресс общества и появляющиеся у него с течением времени материальные возможности во все большей степени обеспечивать юридическую защиту реализации прав, носивших до этого преимущественно декларативный, популистский или программный характер.

296 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава 18. Общие вопросы

Рост этих возможностей обусловил постановку вопроса о стирании различий между политическими и социально-экожн мическими правами. В теории права о единой неиерархическои системе прав человека, включающей все их категории, стали говорить сравнительно давно. На декларативном уровне позитивный ответ на него был дан еще во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., а на практике — сравнительно недавно. Принимается большая группа узкоспециализированных международных актов синтетического характера о правах отдельных социальных слоев или возрастных групп населения. Набирает силу тенденция к усилению международных механизмов контроля за соблюдением социальных прав. Тем не менее утверждать, что провозглашаемое единство политических и социально-экономических прав обрело характер юридической реальности, что различия в предоставляемой им судебной защите ушли в прошлое, было бы преждевременно. Это видно на примере Хартии основных прав ЕС. В нее включен широчайший набор прав человека. На первый взгляд после вступления в силу Лиссабонского договора все они вне зависимости от их природы и содержания стали рассматриваться как юридически обязательные. Все они в равной степени получили юрисдикциониоя обеспечение. Однако прокламируемое в ней единство весьма условно. Оно ослаблено указанием на то, что в Хартию включены как субъективные права, так и принципы. Наконец, оно чуть ли не сведено на нет оговоркой, по которой положения Хартии должны применяться постольку, поскольку они конкретизированы текущим законодательством ЕС. Права, соблюдение которых связано прежде всего с невмешательством государства в их отправление, такая оговорка фактически не латра-гивает. А те права, которые полностью зависят от позитивных мер, предпринимаемых государством, властью в широком смысле, оказываются существенно релятивизированными¹.

В транснациональном контексте различия между политическими и социально-экономическими правами находят отражение в несхожести международных механизмов контроля за их соблюдением. Так, согласно ЕКПЧ гарантией от нарушении государствами-участниками включенных в нее гражданских и политических свобод служат возможность подачи индивидуаль-———————

¹ От лат. relativus — относительный. -Ч**

ных заявлений и межгосударственных исков в Европейский Суд и надзор со стороны Комитета министров Совета Европы за исполнением постановлений, вынесенных ЕСПЧ. Это максимально жесткий, эффективный наднациональный механизм. В отличие от ЕСПЧ контрольный механизм, предусмотренный, например, Европейской социальной хартией и пересмотренной Европейской социальной хартией, не содержит судебной составляющей. Для него характерны методы классического межправительственного сотрудничества.

Для наглядности проанализируем структурные особенности и систему прав человека и основных свобод, перечисленных в НКПЧ. При подготовке Конвенции возобладал прагматический подход. Перечень прав и свобод, признаваемых ЕКПЧ и протоколами к ней, краток. Но эти права и свободы реально гарантированы. Выбор сознательно сделан в пользу обеспечения узкого круга прав и свобод, зато действенного, безусловного, имеющего определяющее значение для становления и развития свободного плюралистического общества, для охраны целостности человеческой личности как главного слагаемого и осно-»ы такого общества. По мере наращивания объема работы и .дифференциации заявлений, поступающих на их рассмотрение, распушенная сейчас Европейская комиссия по правам человека и ЕСПЧ получили возможность высказаться по самым различным аспектам прав человека. Они воспользовались этим для того, чтобы утвердить расширительное телеологическое представление о круге прав и свобод, гарантируемых Конвенцией, и концептуально объединить их.

Если отталкиваться от того, как права человека и основные свободы, признаваемые ЕКПЧ, обслуживают интересы человеческой личности, то их систематизация потребует вычленения двух больших категорий прав и свобод: первая — те, которые позволяют индивиду пользоваться определенными правами; вторая — те, которые дают ему возможность их процессуальной защиты. Права и свободы, образующие первую категорию, в свою очередь, можно подразделить на обслуживающие физическую целостность человека, неприкосновенность его частной жизни, его социальную самореализацию и его равенство с другими людьми. Права и свободы, образующие вторую категорию, — на гарантирующие наличие независимых и беспристрастных компетентных судебных органов, устанавливающие про-

298 Часть Ш. Правовое обеспечение защиты прав человек

Глава 18. Общие вопросы 299

цессуальные гарантии и обеспечивающие своевременность и публичность разбирательства.

Согласно ЕКПЧ права, защищающие физическую целостность человека, включают право на жизнь (ст. 2), запрещение пыток, наказания и обращения, унижающих человеческое достоинство (ст. 3), свободу от произвольного задержания и заключения (ст. 5), недопустимость обратной силы законов, вио-дящих новые составы преступлений и (или) ужесточающих наказание (ст. 7), запрещение рабства и принудительного труда (ст. 4), свободу въезда в свою страну и выезда из нее (ст. 2 Протокола № 4 к ЕКПЧ).

К числу прав, призванных обеспечивать неприкосновенность частной жизни индивида, относятся право на уважение жилища, телефонных сообщений и переписки, свобода семейной и личной жизни (ст. 8 и 12 ЕКПЧ).

Всесторонней социализации личности, включая ее духовную, профессиональную и политическую составляющие, помогают свобода мысли, совести и вероисповедания (ст. 9 ЕКПЧ), свобода ассоциаций (ст. 11 ЕКПЧ), право на уважение частной собственности (ст. 1 Протокола № 1 к ЕКПЧ), право на образование (ст. 2 Протокола № 1) и право на участие в свободных выборах (ст. 3 Протокола № 1).

Все права и свободы, зафиксированные в ЕКПЧ, органически вбирают в качестве одного из своих конститутивных элементов право на равное пользование ими без какой бы то ни было дискриминации. Вместе с тем за свободой от дискриминации как таковой в Конвенции признается и вполне самостоятельное значение (ст. 14). Согласно практике ЕК и ЕСПЧ государство-ответчик может признаваться виновным в нарушении своих международных обязательств по ст. 14 Конвенции вне связи с нарушениями каких-то других прав человека и основных свобод.

Многочисленные права, вытекающие из права на судебную защиту, подробно перечисляются в ст. 6 Конвенции. Практика контрольных органов ЕКПЧ в их отношении особенно обширна (подробнее об этом см. в последующих главах учебника). Поэтому здесь достаточно указать на такие из них, как право на справедливое судебное разбирательство, включающее право на обращение в судебную инстанцию, право обжалования, право на получение адвокатской помощи, право на пользование родным языком и др.

Другим основанием построения системы прав и свобод, закрепляемых ЕКПЧ, может служить то, каким образом они обслуживают цели поддержания и укрепления плюралистической демократии. В практике ЕСПЧ эта взаимосвязь возводится в разряд главного правового содержания ЕКПЧ. Таким же образом она понимается в системе права ЕС.