Структура европейского права

Сочетание элементов и начал межнационального и наднационального правотворчества и сложность внутренней структуры Союза обусловливают своеобразие европейского права. В нем отчетливо прослеживаются нормы, обязанные своим происхождением международно-правовому сотрудничеству государств, и нормы, которые формируются автономно его институтами. Создание этих последних основано на уполномочии, полученном в результате учреждения Сообществ и Союза.

Их формированию способствует также осуществление юрис-дикционных полномочий судебными органами ЕС. С точки зрения условий и порядка формирования и места, занимаемого в общей иерархии норм европейского права, все они подразделяются на три, хотя и не вполне равные по объему и значимости, группы: нормы первичного (или основополагающего) права, нормы вторичного (или производного) права, нормы третичного (или дополнительного) права.

Европейские Сообщества и ЕС созданы и функционируют на основе учредительных договоров. Сами эти договоры были выработаны в результате сотрудничества между государствами-учредителями, подписаны должным образом уполномоченными представителями соответствующих государств, ратифицированы каждым из государств-членов на основе процедур, предусмотренных национальным законодательством. Согласно Лиссабонскому договору правовую основу ЕС образуют ДЕС и ДФЕС, причем оба эти договора имеют одинаковую юридиче- I скую силу. Главная особенность учредительных договоров, от-' дичающая их от иных международно-правовых актов, состоит в том, что они непосредственно порождают права и обязанности не только для государств-участников и институтов ЕС, но и для частных лиц (физических и юридических), находящихся под юрисдикцией государств-членов. Правовые нормы, закрепленные в учредительных договорах, образуют конститутивную основу — фундаментальную базу Союза. Они в своей совокупности получили наименование первичного права. Нормы первичного права образуют первооснову правовой системы ЕС. К категории первичных правовых актов примыкает и ЕКПЧ. Учредительные акты определяют основные параметры европейского интеграционного права, его особенности, условия формирования и порядок применения.

С точки зрения содержательного критерия нормы первично- [ го права вполне соотносимы с национальными конституционно-правовыми установлениями. Их появление в значительной *■ мере сравнимо с проекцией правомочий учредительной власти, принимающей и изменяющей основной закон. Носителями такой учредительной власти выступают в данном случае суверенные государства, образующие интеграционные образования. Наконец, существующее сходство подтверждается и совпадающими параметрами формально-правового порядка. Нормы пер-

112 Часть 1. Европейское право: содержание, природа и особенности

Глава 7. Структура и источники европейского права

вичного права обладают верховенством по отношению к нормам вторичного и в значительной мере третичного права¹. Для их изменения и пересмотра установлены особо сложные процедуры. Главная из них предусматривает проведение соответствующей межправительственной конференции для внесения изменений и требует единогласной ратификации актов, вносящих изменения, государствами-членами. Материальные и процессуальные особенности этих актов дали основание как доктрине, так и Суду ЕС квалифицировать учредительные договоры в качестве конституционной хартии, сравнимой с основным законом государства. Такая трактовка была подтверждена Судом ЕС, в частности, в заключении от 14 декабря 1991 г. по вопросу о соответствии учредительным актам проекта договора о создании Европейского экономического пространства.

На базе правовых установлений первичного права формируются и вводятся в действие нормы вторичного права. Вторичное право образуют те правовые нормы, которые издаются в качестве юридически обязательных предписаний институтами Союза и которые регулируют в рамках юрисдикции Союза отношения между субъектами права ЕС. Издаваемые институтами Союза, они обязательны как для частных лиц (физических и юридических), так и для государств-членов и институтов ЕС.

Нормы вторичного права ЕС, выработанные на основе первичного, создаются автономно и принимаются институтами Союза. Они действуют и применяются в рамках ЕС в соответствии с его целями и принципами и в пределах его компетенции. Именно нормы вторичного права обеспечивают реальное функционирование интеграционных образований и их институтов, достижение целей и решение задач, стоящих перед ними. Иначе говоря, вторичное право — это продукт жизнедеятельности самих Сообществ и Союза, результат правотворчества их институтов, созданных на основе учредительных договоров. Пределы и условия этой жизнедеятельности определены учредительными актами. В соответствии со ст. 2 ДЕС Союз действует в пределах своих полномочий во имя достижения целей, которые определены учредительными договорами. Любые действия ЕС, под-

¹ Исключение связано с действием договоров, заключенных государствами-членами с третьими странами до образования Европейских Сообществ.

тверждает ДР, не должны идти далее того, что необходимо для достижения его целей.

. Вторичное право включает основной массив норм европейского права. Главные отличительные особенности их правового режима следующие: верховенство по отношению к национальным правовым установлениям, прямое действие, интегрирован-ность в национальное право и обеспеченность юрисдикдион-ной защитой.

Третичное (или дополнительное) право (иногда используют I термин «комплементарное»¹) включает правовые нормы, источ-/ ником которых являются акты иные, нежели учредительные/ договоры или акты, издаваемые институтами ЕС.

К категории норм, дополняющих право ЕС в широком смысле слова, относят соглашения между институтами, внутренние регламенты институтов, правовые акты, не подпадающие под категорию, определенную в ст. 288 ДФЕС (указания, инструкции, заявления, коммюнике, декларации и т. п.). Суд ЕС в определенной мере признает за ними характер источников права при условии, что они порождают юридические последствия для третьих лиц или используются Судом при толковании правовых норм, поскольку позволяют судить о намере- / ниях сторон или институтов Союза. Иногда такого рода акты рассматривают не как составную часть третичного права, а как особые атипичные случаи вторичного права.

Создание ЕС внесло определенные изменения в структуру европейского права, которые далеко не полностью нивелируются принятием ДР. Сотрудничество в некоторых областях отчасти оформляется при посредстве соглашений, имеющих конвенционную природу.

Первичное, вторичное и третичное право дают как бы вертикальный срез правовой системы. Первичное занимает главенствующее положение, определяя устои, цели и формы интеграции. Вторичное носит производный характер и создается на его основе. Оно обеспечивает повседневное функционирование Союза. Его нормы не должны противоречить первичному, а в случае коллизии преимущественную силу имеют нормы первичного права. Третичное дополняет вторичное, действуя в основном в сфере, находящейся вне прямого регулирования ин-

От фр. complementaire — дополнительное.

114 Часть 1. Европейское право: содержание, природа и особенности

статутов. Преимущественно это сфера специальных компетенций.

Не менее существенное значение имеет установление горизонтальной структуры европейского права. Руководствуясь такими критериями, как происхождение норм европейского права, характер, назначение и условия их применения, природа субъектов правоотношений, возникающих на их основе, можно выделить основные составляющие европейского права. Это, во-первых, право ЕС и, во-вторых, положения Европейской системы защиты прав человека. Последняя включает как положения ЕКПЧ, так и положения Хартии основных прав ЕС, которая образует составную часть Договора о реформе.

Первая составляющая включает всю совокупность норм права ЕС. Согласно Лиссабонскому договору Европейское Сооб' щество упраздняется и прекращает свое существование. Из новых учредительных актов даже сам термин «Сообщества» изымается и подлежит замене. Европейский Союз замещает и наследует Европейскому Сообществу. Соответственно упраздняется деление интеграционного права на право Сообществ и право Союза. ДР прокламирует образование единого права ЕС, лежащего в основе интеграционного правопорядка. Следует, однако, отметить, что монолитность права ЕС и соответствующего правопорядка полностью не исключает различий в право-вом регулировании отдельных областей деятельности ЕС. Особенно отчетливо это прослеживается в сфере общей внешней политики и политики безопасности и общей политики безопасности и обороны. Применительно к этой сфере не подлежат принятию законодательные акты ЕС и на нее не распространяется юрисдикция Суда ЕС.

Вторую составляющую европейского права образуют нормы Европейской системы защиты прав человека. Они обладают следующими характеристиками:

I) юридическим источником этих правовых норм выступают как акты ЕС, так и такой международно-правовой акт, как ЕКПЧ. Участниками этой Конвенции являются почти все европейские страны (47 государств). В их числе Российская Федерация и все государства — члены ЕС. С принятием ДР составную часть первичного права ЕС образует Хартия основных прав ЕС, наделяемая высшей юридической силой. Тем не менее полностью сохраняет свое значение и ЕКПЧ, нормы кото-

Глава 7. Структура и источники европейского права

рой имеют статус общих принципов права ЕС. Предстоящее вступление ЕС в качестве коллективного члена в ЕКПЧ еще более повышает роль и значимость как Союза, так и ЕСПЧ;

2) положения Конвенции, формулирующие и гарантирующие основные субъективные права и свободы человека, строго обязательны для всех ее участников. Законодательство и правоприменительная практика государств — участников Конвенции не должны противоречить постановлениям Конвенции, в которых дается толкование норм ЕКПЧ, а фактически — и практике ЕСПЧ. Но ни Конвенция, ни судебная практика ЕСПЧ не предусматривают необходимости или автоматизма прямой интеграции конвенционных норм в национальное право;

3) национальные судебные учреждения должны сообразовывать свою практику с положениями Конвенции и следовать ее требованиям;

4) субъектами этой части европейского права являются не только государства-члены, но и все частные лица, находящиеся под юрисдикцией государств — участников Конвенции. Если ЕС становится участником ЕКПЧ, то это правило распространяется на всех субъектов права ЕС — институты, физические и юридические лица, подпадающие под юрисдикцию ЕС. Изъятия из этого правила предоставлены Великобритании, Польше и Чехии;

5) юрисдикционный контроль за соблюдением постановлений Конвенции осуществляет ЕСПЧ. Правом обращения в этот контрольный судебный орган пользуются как государства-члены (практика крайне редка), так и прежде всего частные лица и их объединения. Обращения подлежат рассмотрению независимо от согласия государства, чьи действия оспариваются, при условии соблюдения требований, предусмотренных Конвенцией и внутренним регламентом ЕСПЧ. ДР распространяет это право в случае присоединения ЕС к Конвенции и на субъектов права ЕС;

6) решение о возмещении ущерба, причиненного неправомерными действиями государства, если таковые установлены Судом, выносится самим Судом и подлежит обязательному исполнению государством. Контроль за исполнением решений ЕСПЧ осуществляет Комитет министров Совета Европы.

Таким образом, преобладающей тенденцией эволюции европейского права становится постепенное сближение его состав-

116 Часть 1. Европейское право: содержание, природа и особенности

Глава 7. Структура и источники европейского права

ляющих и соответственно укрепление интеграционных начал в европейском праве. Одним из знаковых проявлений этой тенденции должно стать официальное присоединение ЕС к ЕКПЧ, в том виде, как они гарантированы Конвенцией, и признание обязательной юрисдикции ЕСПЧ.