Мегаобучалка Главная | О нас | Обратная связь


в новом законопроекте об основах местного самоуправления в Российской Федерации



2015-11-27 302 Обсуждений (0)
в новом законопроекте об основах местного самоуправления в Российской Федерации 0.00 из 5.00 0 оценок




Основные предложения по закреплению организационных основ местного самоуправления

в новом законопроекте об основах местного самоуправления в Российской Федерации

Регулирование организационных основ местного самоуправления в первоначальной редакции 131-ФЗ отличалось относительно меньшей проблемностью, что связано в значительной степени с использованием принципа вариативности: в законе были предусмотрены несколько моделей организационной структуры местного самоуправления, при этом право выбора модели предоставлялось самому муниципальному образованию. В этом смысле раздел, регулирующий структуру и деятельности органов местного самоуправления, может иметь весьма существенную преемственность с действующим федеральным законом. Вместе с тем, текущее законодательство о местном самоуправлении имеет в этой части ряд существенных недостатков, идущих как от первоначальной редакции Федерального закона №131-ФЗ, так и от последующих поправок, снижающих качество правового регулирования. В числе наиболее существенных недостатков следует назвать: 1) ограниченность числа предложенных моделей организационной структуры местного самоуправления, при которой, в частности, практически исключается использование коллективных форм принятия решений в рамках исполнительно-распорядительной деятельности органов местного самоуправления; 2) избыточное участие государственной власти субъекта РФ в определении организационной структуры и формировании органов местного самоуправления – ограничение самостоятельности местного самоуправления, приобретшее особенно гипертрофированные формы после принятия Федерального закона №136-ФЗ от 27.05.2014 г.; 3) дефицит демократических принципов формирования и возможностей для коллегиальных практик работы в системе органов местного самоуправления, в частности, разрешенная в 2014 году практика фактического назначения главы муниципального образования по конкурсу; 4) избыточная формалистичность критериев и процедур, установленных для организации деятельности органов местного самоуправления. В то же время, представляется правильным и нуждающимся в сохранении принцип базового регулирования на федеральном уровне основных моделей структурирования органов местного самоуправления и закрепления ключевых требований к процедурам их организации и деятельности.
Проблема Решение Обоснование
Предлагается сохранить обязательность закрепления в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации, при возможности создания контрольно-счетного и других органов местного самоуправления. Действующий перечень обязательных органов местного самоуправления (представительный, инсполнительно-распорядительный, высшее должностное лицо) соответствуют базовому разделению функций в системе местного самоуправления, которое соответствует сложившейся исторической традиции и используется в большинстве демократических систем. Закрепление в федеральном законе перечня обязательных и возможности создания факультативных органов местного самоуправления является федеральной гарантией права граждан на местное самоуправление.
Существующий перечень моделей организационной структуры местного самоуправления (модели «сильного мэра», «сити-менеджера», гибридная модель, модель «избираемого депутатами сильного мэра», модель «назначаемого сильного мэра») недостаточны для учета разнообразия местных условий и раскрытия самоуправленческого потенциала. В частности, достаточно ограниченными оказываются возможности для коллективных и коллегиальных форм управленческой деятельности, для более полного включения представительного органа в решение текущих вопросов. Предлагается существенно расширить вариативность структуры органов местного самоуправления, в частности, предусмотрев следующие возможности: 1) модель «сильного магистрата (исполкома) – функции местной администрации выполняются коллегиальным органом, состоящим не менее чем из 3-5 членов (варианты: депутатов либо назначенных представительным органом управленцев), а также аппаратом указанного коллегиального органа; 2) модель «сильного совета» (возможно ограничение применение такой модели в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, например, не более 50 000 человек) - функции местной администрации осуществляются непосредственно представительным органом, при этом его председатель (глава муниципального образования) осуществляет общее руководство исполнительно-распорядительной деятельностью, а отдельные депутаты (заместители или советники) – руководят работой по направлениям; 3) более широкого перечня вопросов, решаемых коллегиально за счет создания «малого совета», с которым главой муниципального образования согласуются ключевые административные вопросы, а также территориальных групп депутатов, принимающих решения по вопросам локального значения. Предложенные модели широко используются в мировой практике либо имеют опыт успешного (приемлемого) применения в России. При разработке Федерального закона №131-ФЗ они не были рассмотрены или были отвергнуты, по-видимому, ввиду их несоответствия потребностям построения «вертикали власти». Расширения спектра форм организационного структурирования местного самоуправления будет способствовать апробированию и, возможно, экспериментальному выявлению новых успешных муниципальных практик.
Модель, при которой глава муниципального образования назначается по конкурсу, введенная в 2015 году, очевидно недемократична и неадекватна основной функции главы: он рассматривается как наемный управленец, в то время как должен пониматься в качестве политического представителя жителей муниципального образования, прошедшего через выборы (прямые или косвенные) и наделенного политической властью. Предлагается исключить возможность применения данной модели. См. раздел «Проблема»
Модель, при которой глава муниципального образования избирается населением непосредственно, но выполняет функции председателя представительного органа, очевидно дезориентирует избирателей. Выбирая главу на прямых выборах основная масса жителей исходит из реальной возможности избранного лица определять муниципальную политику, принимать основные административные и финансовые решения. В то же время, при наличии назначенного главы администрации, как показывают полевые исследования, основные ресурсы для принятия решений на уровне муниципального образования сосредотачиваются в его руках. Поэтому данная модель чаще всего ведет к повышенной конфликтности, а также к разочарованию жителей в работе муниципального образования и в институте местного самоуправления в целом. Предлагается исключить возможность применения данной модели. См. раздел «Проблема»
Федеральный закон №131-ФЗ предоставляет возможность использования модели «три в одном» только в сельских поселениях. В то же время, нечеткость правовых критериев разграничения сельских и городских населенных пунктов, а также фактическое стирание во многих местностях граней между городом (рабочим поселком) и селом делает реальные различия между сельскими и городскими поселениями минимальными, а различия в правовом статусе (в том числе, в части структуры органов местного самоуправления) – неоправданно значительными. Необходимо изменить принцип применения модели «три в одном» (при которой глава представительного органа одновременно возглавляет местную администрацию) – разрешение использовать ее не только в сельских поселениях, но и в небольших городских поселениях (с численностью избирателей до 10/50 тыс. чел.). Данное предложение может реализовываться только вместе с возвратом к единому перечню вопросов местного значения для поселений (независимо от того, являются ли они городскими либо сельскими). Применение модели «три в одном» действительно может быть более приемлемо для малых муниципальных образования, в рамках которых управленческая нагрузка главы администрации и председателя представительного органа относительно невелика. Однако масштаб управления и степень нагрузки определяются преимущественно численностью жителей (и, в меньшей степени, размером территории, уровнем ее экономического развития и пр.), что и должно лежать в основе нормативных ограничений.  
При формировании представительных органов муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением действующее законодательство позволяет использовать метод делегирования с равной независимо от численности населения нормой представительства, а также пропорционально численности жителей, но с ограничением, равным 1/3 от численного состава представительного органа для наиболее крупного поселения. На практике подобный порядок формирования представительного органа обеспечивает снижение политической роли и потенциала для развития наиболее крупного города (поселка) – обычно, районного центра, в котором сосредоточена значительная экономическая, социальная и политическая активность, формируются склонные к самоуправлению городские элиты и конкурентная среда. «Перекосы» подобной модели очевидны на примере Тольятти – в случае введения практики делегирования в нем Автозаводской район, в котором проживает почти 62% жителей города будет иметь в Городской Думе только 1/3 мест, в то время как Центральный и Комсомольский районы, где живет 38% населения города, будут иметь 2/3 представителей. Предлагается ввести правило, согласно которому в случае формирования представительного органа муниципального района методом делегирования используется принцип представительства от поселений пропорционально численности избирателей (как вариант – с предельной квотой в 50% депутатов в представительном органе района для наиболее крупного поселения). Предложенные решения обеспечивают более пропорциональное и демократическое представительство жителей в представительном органе муниципального района, а также в большей степени стимулируют развитие, а не ограничение «точек» экономического и социального роста.
Полевые исследования и практика муниципальных выборов показывают недостаточную эффективность формулы определения численности представительного органа, закрепленной в ч.6 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ. Закон жестко устанавливает минимальную численность представительного органа (7-35 человек), в зависимости от численности населения муниципального образования, но не устанавливает здесь максимальной «планки». В результате наблюдаются противоречивые тенденции. В одних муниципальных образованиях с трудом удается «набрать» необходимое число кандидатов в депутаты, даже без конкуренции на муниципальных выборах, в других – желание обеспечить себе повторное избрание и увеличить 10-процентную квоту на «штатное» депутатство подталкивает депутатов к закреплению в уставах муниципальных образований удобной для них (возможно, избыточной) численности представительного органа. Возможны несколько альтернативных вариантов решения данной проблемы: а) отмена всех барьеров для численности представительного органа, передача этого вопроса «на откуп» муниципальному образованию; б) делегирование определения предельной численности представительных органов муниципальных образований законодательному органу субъектов РФ; в) сохранение «нижнего» и введение «верхнего» барьеров численности для представительного органа в федеральном законе; г) определение единых более «мягких» пределов численности представительного органа (скажем, от 7 до 50 человек).   В дискуссии целесообразно рассмотрение альтернативных предложений.
Практические сложности отмечаются и в части разграничения полномочий представительного органа муниципального образования и местной администрации. Здесь отмечается, как минимум, 2 группы проблем. Во-первых, распространенной законодательной практикой является возложение федеральными законами различных отраслей законодательства тех или иных полномочий на органы местного самоуправления. При этом законодатель в каждом конкретном не определяет (и, по-видимому, не вправе определять) какие из них решаются представительным, а какие – исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления. Во-вторых, наблюдается тенденция к «перетягиванию каната» представительными органами, утверждающими устав муниципального образования. В этом смысле представительные органы, чья исключительная компетенция четко прописана, оказались более защищены законом, нежели местные администрации, компетенция которой устанавливается только уставом. На практике наблюдаются случаи закрепления за представительным органом чисто распорядительских полномочий (например, выдача разрешения на строительство, предоставление земельного участка и пр.), что подчас парализует деятельность администрации и не позволяет выдержать жесткие сроки рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, предусмотренные отраслевым законодательством (ввиду организации работы представительного органа посредством сессий, заседаний и т.п.). Выход видится в необходимости установления более четких принципов разграничения полномочий между представительным органом и местной администрацией непосредственно в Федеральном законе № 131-ФЗ. Имеет смысл установить, что все полномочия, связанные с принятием нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к ведению муниципальных образований, осуществляются представительным органом. Вместе с тем, принятие индивидуально-конкретных властных решений, за исключением тех, которые отнесены федеральным законом, законом субъекта РФ к компетенции представительного органа или избирательной комиссии муниципального образования, осуществляется местной администрации или иным предусмотренным уставом органом местного самоуправления, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования. Вместе с тем, необходимо продумать вопрос о закреплении обязанности согласования с представительным органом некоторых принципиальных управленческих решений (заключение наиболее крупных сделок, реорганизация сети бюджетных учреждений). В дискуссии целесообразно рассмотрение альтернативных предложений.
Проблемной точкой является вопрос об ограничениях, связанных с пребыванием в составе представительного органа муниципального образования работников муниципальных предприятий и учреждений. В настоящее время в силу норм ряда федеральных законов депутаты представительных органов муниципальных образований не вправе быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы. Вместе с тем, отсутствие в федеральном законе ограничений для депутатов представительного органа муниципального образования замещать должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений, а также выполнять иную работу по трудовому договору в муниципальных предприятиях и учреждениях соответствующего муниципального образования, делает таких депутатов при принятии ими решений зависимыми от личных, профессиональных и иных интересов, обусловленных связями с такими муниципальными предприятиями и учреждениями, как результат, порождает конфликт интересов и несет в себе потенциальный ущерб интересам местного самоуправления. Ранее абзацем вторым части 6 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривалась норма, запрещающая депутатам представительных органов муниципальных образований замещать должности руководителей муниципальных органов, муниципальных учреждений и предприятий, однако, данная норма, так и не вступив в силу, была отменена Федеральным законом от 31.12.2005 г. № 199-ФЗ, которым были внесены соответствующие изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».   Целесообразно рассмотреть вопрос об установлении для депутатов представительных органов муниципальных образований (по крайней мере, для городских округов и муниципальных районов) ограничений замещать должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений соответствующего муниципального образования устранит в представительном органе муниципального образования возможные конфликты интересов отдельных его депутатов и в целом будет способствовать обеспечению интересов местного самоуправления. В случае такого решения, федеральным законом необходимо также гарантировать законные интересы работников муниципальных предприятий и учреждений, избираемых в состав представительных органов муниципальных образований, путем сохранения за ними места работы (должности) на весь срок депутатских полномочий.   В дискуссии можно рассмотреть целесообразность предложений.
В действующем законодательстве, по сути, закреплено двоякое определение роли главы муниципального образования как органа местного самоуправления и, одновременно с этим, – как руководителя одного из органов местного самоуправления (местной администрации или представительного органа – в зависимости от используемого в муниципальном образовании порядка формирования указанных органов). В таком двояком качестве практически невозможно разграничить ответственность главы муниципального образования как органа местного самоуправления и как руководителя другого органа местного самоуправления. В этой связи было бы правильным внести изменения в статью 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исключив главу муниципального образования из числа органов местного самоуправления, сохранив за ним статус высшего должностного лица муниципального образования (часть 1 статьи 36).   Этим шагом одновременно устранялась бы проблема несогласованности норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ, в которых глава муниципального образования как участник бюджетного процесса упоминается всего лишь несколько раз, а основные роли на местном уровне распределены между представительным органом и местной администрацией (причем согласно бюджетному законодательству именно местная администрация, а не глава муниципального образования уполномочена на принятие правовых актов, содержащих нормы бюджетного права).
Федеральный закон №131-ФЗ закрепляет крайне ограниченный перечень из 5 полномочий главы муниципального образования, которые отчасти декларативны и, не будучи подкреплены ресурсами, находящимися в распоряжении местной администрации, недостаточны для политического представительства населения. Ввести дополнительные (контрольные) полномочия для главы муниципального образования, не являющегося главой местной администрации. Требуется поиск возможных дополнительных полномочий.
Модель «сити-менеджера», будучи закрепленной в Федеральном законе №131-ФЗ существенно отошла от концептуальных позиций, на основе которых она регулируется и применяется в государствах, сформировавших подобную модель. В результате из способа профессионализации муниципального управления она превращается в способ встраивания местного самоуправления в государственно-властную вертикаль и снижения подконтрольности муниципальной власти жителям. Необходимо разработать пакет законодательных решений:   1) отмена права участия органов государственной власти в формировании конкурсных комиссий (ч. 5 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ);   2) «разведение» сроков полномочий представительного органа и главы администрации, назначаемого по конкурсу; 3) изменение порядка формирования конкурсной комиссии с целью обеспечения ее деятельности для экспертного участия и общественного контроля; 4) закрепление более четких требований к профессиональному опыту главы администрации; 5) изменение наименования главы администрации, работающего по контракту (как вариант - «руководитель администрации»).   Правовая «чистота» нормы, устанавливающей право назначении 1/2 части состава конкурсной комиссии субъектом Российской Федерации вызывает серьезные сомнения - согласно конституционному принципу, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а вмешательство последних в текущую деятельность муниципальных образований может быть обосновано только исключительными обстоятельствами.     Наличие сегодня в муниципальном образовании «двух глав» вызывает путаницу в головах не только населения, но даже самих управленцев. Поэтому необходимо «развести» эти термины, сохранив право именоваться главой за политическим (выборным) лидером.
Необходимость объединения усилий нескольких малых муниципальных образований требует в некоторых случаях объединения их исполнительно-распорядительной деятельности для «экономии на масштабе» при сохранении самостоятельности каждого муниципального образования. Требует обсуждения необходимость и возможный механизм формирования и работы совместных местных администраций, а также целесообразность сохранения возможности возложения полномочий администрации поселения на администрацию муниципального района.  
  Требует обсуждения возможность координации действий (соподчинение исполнительно-распорядительных органов) поселений и муниципальных районов.  
  Требует обсуждения вопрос о статусе сельских старост.  

 



2015-11-27 302 Обсуждений (0)
в новом законопроекте об основах местного самоуправления в Российской Федерации 0.00 из 5.00 0 оценок









Обсуждение в статье: в новом законопроекте об основах местного самоуправления в Российской Федерации

Обсуждений еще не было, будьте первым... ↓↓↓

Отправить сообщение

Популярное:



©2015-2020 megaobuchalka.ru Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. (302)

Почему 1285321 студент выбрали МегаОбучалку...

Система поиска информации

Мобильная версия сайта

Удобная навигация

Нет шокирующей рекламы



(0.015 сек.)