Алексеев С.Н. Функции прокурора по новому УПК РФ. // Государство и право. - 2002.- №5.- C.99-102

Закон о прокуратуре РФ практически не регламентирует деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов органами следствия и дознания, отсылая к уголовно - процессуальному законодательству.

Находившееся в течение длительного времени в состоянии реформирования, уголовно - процессуальное законодательство в последние годы неоднократно подвергалось частичным изменениям, которые, однако, мало затрагивали полномочия прокуроров и в большей мере касались гарантий конституционных прав граждан, обеспечению независимости судебной власти и состязательности судопроизводства.

22 ноября 2001 г. Государственная Дума РФ приняла новый Уголовно - процессуальный кодекс РФ, в котором процессуальный статус прокурора претерпел серьезные изменения. Учитывая, что новый Кодекс в основной своей части вступает в действие уже с 1 июля 2002 г., содержащиеся в нем новеллы нуждаются в осмыслении.

Основное, что следует отметить и положительно оценить, это четкое определение процессуальной функции прокурора в уголовном процессе. По новому УПК прокурор - это сторона обвинения, должностное лицо, осуществляющее функцию уголовного преследования. При этом обвинение и уголовное преследование толкуются в УПК как тождественные понятия (п.п. 6, 45, 47 ст. 5); а уголовное преследование, осуществляемое также следователем, органом дознания и дознавателем (ст. 21), рассматривается как деятельность, осуществляемая с целью изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5).

Таким образом, законодатель поставил, наконец, точку в дискуссии о том, какую функцию осуществляет прокурор в уголовном процессе - обвинения (уголовного преследования) или надзора за соблюдением законов. Наряду с тем, что прокурор является органом надзора за законностью в Российской Федерации, нелепо оспаривать и обвинительную направленность уголовно-процессуальной деятельности прокурора. Все полномочия прокурора в уголовном процессе направлены на достижение единственной цели - обеспечить законность предварительного расследования, т.е. законность раскрытия преступления, собирания доказательств виновности подозреваемого, обвиняемого. Обеспечивая соблюдение законов в стадии предварительного расследования, прокурор создает условия, необходимые для рассмотрения уголовного дела судом, для постановления судом законного и обоснованного обвинительного приговора. Надзор за соблюдением законов органами следствия и дознания, за соблюдением в ходе расследования прав и свобод участников уголовного процесса - не самоцель, а эффективное средство достижения задач уголовного судопроизводства. Отрицать это - значит, отрицать очевидное. Такое назначение прокурора в уголовном процессе вытекает и из ч.2 ст. 21 нового УПК: "В каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор, следователь, орган дознания, дознаватель принимают предусмотренные настоящим Кодексом меры к установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления". Это принципиальное положение закреплено и в ст. 14 УПК РФ: "Бремя доказывания обвинения и опровержения доводов, приводимых в защиту подозреваемого и обвиняемого, лежит на обвинителе".

Закрепление в Уголовно-процессуальном кодексе этого давно и широко известного постулата следует признать несомненным достоинством нового Закона. Такая четкая формулировка в отличие от неоднократно подвергнутой критике ст. 20 УПК РСФСР, из которой вытекает, что прокурор, следователь и суд в равной мере обязаны полно, объективно и всесторонне исследовать обстоятельства дела, выявлять как уличающие, так и оправдывающие обвиняемого обстоятельства, свидетельствует о том, что состязательность и презумпция невиновности перестают быть простыми декларациями и превращаются в реально действующие и законодательно обеспеченные принципы уголовного процесса.

Ряд важных положений в новом УПК РФ касается права прокурора отказаться от продолжения уголовного преследования. Тем самым законодатель учел высказывавшиеся многими авторами предложения о расширении элемента диспозитивности в уголовном процессе, в том числе в распоряжении государственным обвинением. В отличие от прежнего новый УПК предоставляет прокурору право прекратить уголовное преследование лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления не только небольшой, но и средней тяжести в случае, если оно примирилось с потерпевшим и загладило причиненный потерпевшему вред (ст. 25), а также в связи с изменением обстановки (ст. 26) или деятельным раскаянием (ст. 28). Вследствие этого следует одобрить отказ Государственной Думы от положения, предусматривавшегося ст. 28 проекта УПК, принятого 20 июня 2001 г. во втором чтении. Статья 28 проекта УПК сохраняла предусмотренные ст. 75 УК РФ правила прекращения уголовного дела в связи с деятельным раскаянием, отказ от продолжения уголовного преследования возможен только по делам о преступлениях небольшой тяжести; прекращение уголовного дела иной категории возможно лишь в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации. Деятельное раскаяние лица, совершившего преступление, проявляется в его добровольной явке с повинной, способствовании раскрытию преступления, возмещении причиненного преступлением ущерба или заглаживании вреда иным образом, что практически идентично поведению обвиняемого при примирении с потерпевшим. Поэтому решение этого вопроса проектом УПК РФ представлялось нелогичным. Очевидно, различие между этими основаниями прекращения уголовного преследования связано с тем, что примирение с потерпевшим возможно, только если при совершении преступления вред причинен интересам конкретного лица, тогда как деятельное раскаяние возможно и при отсутствии потерпевшего, т.е. при совершении преступления против общественных и государственных интересов. Предоставляя потерпевшему лицу, право простить причинителя вреда, вряд ли справедливо отказывать в таком праве государству и обществу, чьи интересы представляет прокурор.

Нельзя не заметить также, что принятие нового УПК со ст. 25, 26 и 28 требует изменения ст. 75, 76 и 77 УКРФ.

В новом УПК РФ нашли воплощение положения ст. 22, 23 и 25 Конституции РФ, гарантирующие свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, защиту чести и доброго имени, а также неприкосновенность жилища. Статья 29 устанавливает, что только суд в ходе досудебного производства правомочен принимать решения о применении меры пресечения в виде заключения под стражу и домашнего ареста; продлении срока содержания под стражей; помещении подозреваемого, обвиняемого, не находящегося под стражей, в медицинский или психиатрический стационар для проведения соответственно судебно-медицинской или психиатрической экспертизы; производстве осмотра жилого помещения при отсутствии согласия проживающих в нем лиц: производстве обыска и выемки в жилище, производстве личного обыска; производстве выемки предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах в банках и иных кредитных организациях: наложении ареста на корреспонденцию и выемке ее в почтово-телеграфных учреждениях: наложении ареста на имущество, включая денежные средства физических и юридических лиц, находящиеся на счетах и во вкладах или на хранении в кредитных организациях; временном отстранении обвиняемого от должности; контроле телефонных и иных переговоров.

Таким образом, последовательно реализуются те положения Концепции судебной реформы в РФ, в соответствии с которыми санкционирование прокурором решений органа расследования о проведении следственных действий, ограничивающих конституционные права и свободы личности, должно быть заменено судебным контролем. Однако, думается, что происходящее постепенное расширение возможностей судебного контроля за соблюдением прав и свобод участвующих в предварительном расследовании граждан ни в коей мере не свидетельствует о ликвидации прокурорского надзора и освобождении прокурора от ответственности за законность решений органов расследования. Предоставление гражданам возможности обратиться с жалобой в суд не может рассматриваться как основание для ограничения права обжаловать незаконное действие или решение органа расследования прокурору. Эффективное устранение допущенной следователем ошибки, восстановление необоснованно ограниченных им прав гражданина возможно только в условиях существования системы альтернативных средств и способов защиты интересов личности, в которой один из способов защиты выступает в качестве контролирующего по отношению к другому. Очевидно, не будет преувеличением утверждение, что сама возможность для граждан обратиться с жалобой в суд, стимулирует повышение не только качества предварительного расследования, но и эффективности прокурорского надзора. Нельзя не принять во внимание, что устранение допущенных нарушений методами прокурорского надзора является более результативным и с точки зрения скорости реагирования прокурора на поступившую к нему жалобу. В соответствии со ст. 218 УПК РСФСР и ст. 124 нового УПК срок рассмотрения жалобы на действия следователя и дознавателя, ограничен 3 сутками (только в исключительных случаях допускается рассмотрение жалобы в срок до 10 суток), тогда как процедура рассмотрения жалобы судом является более длительной. Заметим, что установленный ч. 2 ст. 29 УПК РФ порядок заключения подозреваемого (обвиняемого) под стражу с сохранением права обжалования решения органа уголовного преследования в суд должен был быть введен в действие с 1 января 2004 г. Однако этот порядок Конституционный Суд изменил своим постановлением N 6 от 14 марта 2002 г. Статья 125 УПК РФ предусматривает обязанность суда рассмотреть такую жалобу в срок не позднее 5 суток со дня получения материалов, подтверждающих законность и обоснованность заключения под стражу в качестве меры пресечения, однако ни старый, ни новый УПК не предусматривает достаточных гарантий быстроты получения судом этой жалобы от администрации места содержания лица под стражей и материалов, подтверждающих законность ареста, от прокурора. Тем более, что УПК не содержит категорических указаний о том, каким именно образом следует направлять в суд эти жалобы и материалы.

Согласно ст. 37 нового УПК прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах своей компетенции осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия в ходе досудебного производства по уголовному делу, для чего наделен широким диапазоном процессуальных полномочий. Не перечисляя всех указанных в ч. 2 этой статьи полномочий прокурора, отметим те из них, которые появились дополнительно.

Так, новый УПК предоставляет прокурору право давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства о производстве следственного или иного процессуального действия, которое допускается только на основании судебного решения. Таким образом, следователь не может самостоятельно обратиться к судье с ходатайством о проведении следственного или иного процессуального действия, минуя прокурора, а это означает, что прокурор по прежнему санкционирует проведение тех процессуальных действий, которыми ограничиваются права и свободы участника уголовного процесса. И хотя данное решение прокурора в новом УПК называется не санкцией, а согласием, его существо не изменяется, тем более что санкция в переводе с французского и означает согласие, разрешение. Давая разрешение на проведение следственного действия или применение меры пресечения, суд принимает на себя ответственность за законность и обоснованность ограничения прав и свобод участника уголовного процесса, однако следователь и прокурор также не освобождаются от такой ответственности, поскольку именно они правомочны возбуждать перед судом соответствующее ходатайство. Более того, следователь, дознаватель и прокурор, принимающие решение о возбуждении этого ходатайства, обязаны его надлежащим образом обосновать, для чего прокурор или по его поручению следователь или дознаватель (т.е. лицо, возбудившее ходатайство) наделены правом участвовать в судебном заседании по рассмотрению ходатайства и высказывать суду свои аргументы (ч. 5 ст. 108, ч. 3 ст. 165 УПК РФ). При рассмотрении ходатайства об избрании в отношении обвиняемого, подозреваемого меры пресечения в виде заключения под стражу суд вправе отложить принятие окончательного решения на срок не более чем 72 часа для предоставления обвинителем дополнительных доказательств, подтверждающих обоснованность заявленного ходатайства. Невыполнение стороной обвинения обязанности по обоснованию ходатайства может повлечь отказ суда в разрешении на проведение процессуального действия и, как следствие, не достижение стоящих перед органами расследования задач, незащищенность нарушенных преступлением прав потерпевших. Эта сторона ответственности органов уголовного преследования, к которым относится и прокурор, не менее важна, чем соблюдение прав и интересов лица, необходимость ограничения которых ими обосновывается в возбуждаемом перед судом ходатайстве.

Еще более отчетливо видна ответственность органов уголовного преследования за ограничения конституционных прав и свобод участников уголовного процесса в случае проведения следственного действия без судебного решения, что возможно, по новому УПК, в исключительных случаях, когда производство обыска, выемки и осмотра в жилом помещении не терпит отлагательства (ч. 5 ст. 165). Проведя такое следственное действие, следователь обязан в течение 24 часов письменно уведомить прокурора и судью, приложив к уведомлению копию постановления о производстве следственного действия и копию протокола следственного действия для проверки законности и обоснованности решения о его производстве. Проверив законность и обоснованность следственного действия, судья может признать его незаконным. В этом случае все доказательства, полученные в ходе следственного действия, признаются недопустимыми.

Редакция этой статьи Кодекса далеко не совершенна. В ней, в частности, не предусмотрена возможность признания решения о проведении следственного действия не только незаконным, но и необоснованным; не определена процедура проверки судом законности и обоснованности проведенного следственного действия и возможность участия в этой процедуре следователя и прокурора (полагаю, что она должна быть аналогична процедуре рассмотрения самого ходатайства); ничего не сказано о том, какое решение по полученным материалам вправе принять прокурор (по моему мнению, он вправе признать проведенное следственное действие незаконным или необоснованным - в противном случае не ясен смысл направления ему уведомления о проведении следственного действия). Однако только суд вправе признать проведенное следственное действие законным и обоснованным.

УПК РФ сохраняет за прокурором право рассматривать жалобы участников уголовного процесса и иных лиц, чьи интересы затрагиваются действиями или решениями органов предварительного расследования (ст. 124), отменять любые незаконные решения следователя, органа дознания, дознавателя. Непринятие прокурором своевременного решения об устранении нарушения уголовно-процессуального закона и прав участвующих в расследовании лиц с неизбежностью влечет обращение заинтересованных лиц за судебной защитой, что стимулирует повышение внимания к обращениям граждан и со стороны прокуроров. Ведь признание судом, жалобы обоснованной свидетельствует о слабости или отсутствии прокурорского надзора.

Еще одной новеллой нового Закона является возложение на прокурора обязанности по вручению обвиняемому, а также защитнику и потерпевшему, если они об этом ходатайствуют, копии обвинительного заключения (ст. 222), Известно, что сегодня вручение обвиняемому копии обвинительного заключения (более она не вручается никому, и это затрудняет осуществление защитником и потерпевшим их процессуальных функций) является обязанностью суда, и эта обязанность неоднократно критиковалась как свидетельствующая о выполнении судом обвинительных полномочий. Поэтому рассматриваемое изменение заслуживает одобрения, так же как и освобождение председательствующего от обязанности оглашать обвинительное заключение. Кстати сказать, по новому УПК вообще не предполагается оглашения обвинительного заключения или обвинительного акта, которым будет завершаться дознание, кем бы то ни было. Статья 273 УПК предусматривает, что судебное следствие начинается с изложения государственным обвинителем предъявленного подсудимому обвинения. Это весьма принципиальное изменение существующего порядка, оно означает отказ от публичного изложения обвинительных доказательств до их исследования в судебном заседании. Действующий ныне порядок, когда в начале судебного заседания председательствующий излагает подробное содержание обвинительных доказательств, приводимых в обвинительном заключении, при отсутствии у второй стороны возможности в этот момент подвергнуть их столь же подробному опровержению, не только создает впечатление необъективности суда, но и реально влияет на формирование его внутреннего убеждения. Отмечу, что и само обвинительное заключение по новому УПК должно претерпеть определенные изменения. Как следует из ст. 220 УПК в обвинительном заключении среди прочих сведений указывается лишь перечень доказательств, подтверждающих обвинение, но не приводится содержание самих доказательств. Дословное цитирование в обвинительном заключении показаний свидетелей, потерпевших, обвиняемых, заключений экспертов, протоколов и иных документов сегодня играет роль своеобразной "шпаргалки" для участников судебного разбирательства, особенно для государственных обвинителей, не стимулирует тщательное изучение ими материалов уголовного дела и подготовку к участию в судебном разбирательстве, а также в определенной мере выхолащивает принцип состязательности судопроизводства. Поэтому и в этом отношении новый УПК представляется более удачным по сравнению с действующим.

Еще одним из вопросов, заслуживающих серьезного внимания, является требование ст. 246 нового УПК об обязательном участии в судебном разбирательстве по всем делам публичного и частно-публичного обвинения государственного обвинителя. Введение этого положения отсрочено до 1 января 2003 г., поскольку потребуется существенное увеличение штатов, однако справедливость требования об обязательном участии в судебном разбирательстве государственного обвинителя трудно оспорить. В состязательном судопроизводстве на прокурора возлагается вся тяжесть доказывания обвинения и вся полнота ответственности за его законность и обоснованность. Право суда вынести оправдательный приговор в случае не подтверждения в суде виновности подсудимого совокупностью исследованных судом доказательств (ст. 302) и весьма ограниченные возможности для возвращения судом дела прокурору (ст. 237) превращают его участие в суде из обязанности органа государственной власти в право стороны. Ибо, только участвуя в судебном разбирательстве и используя все предоставленные ему как стороне права, государственный обвинитель может продолжать уголовное преследование и изобличать подсудимого, опровергать приводимые им и его защитником доводы, подвергать критическому анализу представляемые ими доказательства.

Новым для УПК РФ является возможность участвовать в суде в качестве государственного обвинителя не только должностному лицу прокуратуры, но и по поручению прокурора - представителю органа дознания. В определенной мере это новшество способно снять то напряжение, которое может возникнуть в связи с необходимостью обеспечить участие прокуроров в судебных заседаниях по всем уголовным делам. Практике уже сегодня известны факты поддержания государственного обвинения следователями районных прокуратур, особенно в сельской местности. Однако эта мера решить все проблемы не может, более того, она способна породить новые проблемы, вызванные порой не квалифицированностью государственных обвинителей из представителей органов дознания. Не секрет, что качество государственного обвинения и сегодня оставляет желать лучшего, что справедливо было отмечено в приказе Генерального прокурора от 24 ноября 1998 г. "О задачах прокуроров, участвующих в рассмотрении судами уголовных дел". В нем указывалось, что в условиях состязательного процесса объективность, профессиональная грамотность прокурора при осуществлении обвинительной функции, его активность в представлении и исследовании доказательств становятся решающим фактором в обеспечении неотвратимости наказания за совершенное преступление, а реализация стоящих перед участвующим в деле прокурором задач требует не только укрепления корпуса государственных обвинителей, но и совершенствования их профессионального мастерства.

Новый УПК содержит и другие изменения в процессуальном статусе прокурора, практическая реализация которых может встретить на первых порах определенные сложности, однако в целом нормативная регламентация в новом Законе заслуживает одобрения.

(1) Московский городской военный прокурор, генерал-майор юстиции.