Демонтаж прежней логики

Снижение порога ядерного сдерживания повысило значимость контроля над вооружениями. Со времен биполярной конфронтации задача этой политики заключалась не только в подписании соглашений по ОСВ/СНВ, но также и в формировании механизмов предотвращения случайной ядерной войны. В 1970-х гг. Москва и Вашингтон выработали правила поведения в кризисных ситуациях, включая возможный конфликт с третьей ядерной державой (прежде всего КНР). Одновременно был заложен фундамент военно-стратегической стабильности в виде Договора по ПРО. На этой основе СССР и США сумели начать в 1980-х гг. переговоры о реальном сокращении СЯС (договоры ОСВ предполагали наращивание СЯС до определенного лимита и были скорее договорами о согласованных правилах довооружения, чем сокращения ядерных боезарядов и их носителей).

Но понимание стратегического диалога в советской и американской культуре было различным. СССР исходил из принципа «одинаковой безопасности», в соответствии с которым Москве требовалось иметь большее число носителей ЯО для компенсации американских средств передового базирования в Европе и «независимых» потенциалов Великобритании и Франции. Соединенные Штаты подходили к переговорам с позиций «равной безопасности» (equal security), согласно которым стороны должны были сокращать равное количество боезарядов. СССР и США по-разному трактовали статью VI Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), в соответствии с которой ядерные державы обязались «вести переговоры об эффективных мерах по прекращению гонки ядерных вооружений в ближайшем будущем и ядерному разоружению». Русское выражение «в духе доброй воли» предполагало, что вопросы контроля над вооружениями будут обсуждаться добровольно. Английское «in good faith» означало «твердое обязательство». Ссылаясь на мягкую формулу русского варианта ДНЯО, американцы называли соглашения ОСВ-1 (1972) и ОСВ-2 (1979) «переговорным процессом» без жестких обязательств (Strategic Arms Limitation Talks).

Ключевым понятием, вокруг которого строился российско-американский диалог по контролю над вооружениями, стала концепция стратегической стабильности. Изначально она сформировалась в Соединенных Штатах и была зафиксирована в «меморандуме Нитце» (1977). Логика этого документа основывалась на том, что развитие советских тяжелых МБР с разделяющимися головными частями индивидуального наведения (РГЧ ИН) повышает угрозу ядерного конфликта. Для его предотвращения следовало перейти к переговорам о сокращении (а не ограничении) стратегических наступательных вооружений и уделить особое внимание тяжелым МБР с РГЧ ИН как основному «дестабилизирующему» типу стратегических вооружений. С 1981 г. администрация Рональда Рейгана предлагала эту концепцию в качестве основы для переговорного процесса. Советский Союз, однако, не соглашался с Вашингтоном. Кремль видел в концепции стратегической стабильности стремление США добиться превосходства в области стратегических наступательных вооружений.

Ситуация изменилась в конце 1980-х гг. На фоне нараставших внутриполитических трудностей советское руководство стремилось любой ценой удержать Соединенные Штаты в режиме стратегического диалога. В новых условиях Москва рассматривала принцип стратегической стабильности как выгодную основу для ведения переговоров. В 1987 г. понятие «стратегическая стабильность» впервые было зафиксировано в Договоре РСМД. В дальнейшем СССР пытался положить его в основу переговоров по Договору СНВ-1. На женевских переговорах в 1985–1989 гг. советская сторона настаивала на расширенной трактовке этого термина, подразумевая под ним постоянное ведение стратегического диалога и принятие на его основе пакета соглашений по ОСВ/СНВ. Но американская сторона настаивала на своей трактовке стратегической стабильности, изложенной в «меморандуме Нитце».

В таких условиях Москва пошла на уступки. На встрече министра иностранных дел СССР Эдуарда Шеварднадзе и госсекретаря США Джеймса Бейкера в Вайоминге 22–23 сентября 1989 г. были выработаны четыре принципа ведения переговоров по СНВ. Первый – разделение переговоров по наступательным и оборонительным стратегическим вооружениям. Второй – допустимость условного зачета боеголовок для тяжелых бомбардировщиков, что создавало определенную диспропорцию в пользу Соединенных Штатов. Третий – ограничение забрасываемого веса тяжелых МБР. Четвертый – исключение из проблематики переговоров крылатых ракет морского и воздушного базирования, которые в Пентагоне рассматривали как основные высокоточные неядерные системы. Российско-американские переговоры по СНВ начали строиться на базе «вайомингского компромисса».

Прежде всего это касалось советско-американского Договора СНВ-1 (1991; 1994). Документ как будто устанавливал паритет СССР и США по количеству боезарядов – по 6 500 единиц у каждой из сторон. Одновременно он вводил многостороннюю систему равноправных инспекций на предприятиях, где проводилась ликвидация боезарядов и их носителей. Но в договоре фиксировались правила условного зачета боеголовок для тяжелых бомбардировщиков. Это давало Соединенным Штатам определенное превосходство по количеству ядерных боезарядов.

Еще сильнее логика «вайомингского компромисса» проявлялась в подписанном 3 января 1993 г. Договоре СНВ-2. Он предполагал сокращение числа ядерных боезарядов до 3 500 единиц у каждой из сторон и вводил предельные лимиты для всех компонентов стратегической триады. Но одновременно предусматривались ликвидация МБР с РГЧ ИН и замена их моноблочными носителями (при традиционном превосходстве США в морской и авиационной компоненте СЯС такие условия были более выгодны американцам). Договор также фиксировал допустимость сокращения СЯС посредством складирования, а не ликвидации боезарядов. Это соответствовало программным положениям американской концепции взаимно гарантированной безопасности (1995).

Идеи «вайомингского компромисса» просматривались и в Рамочном соглашении по Договору СНВ-3, подписанном президентами России и США в Хельсинки 21 марта 1997 г. Москва и Вашингтон договорились выйти на уровень низких потолков в 2 200 боезарядов. Но одновременно проект СНВ-3 предполагал понижение боеготовности МБР и, по мнению российских экспертов, не решал проблему «возвратного потенциала». В ходе переговоров в Мадриде в 1999–2000 гг. Москва отказалась от американского проекта СНВ-3. После прихода к власти в 2001 г. администрации Джорджа Буша-младшего переговоры по СНВ-3 были свернуты.

Еще менее успешными для России были переговоры по ПРО. Разработка американской системы «заатмосферного перехвата» вызвала тревогу в Москве как девальвация условий Договора по ПРО. На Московском саммите (9–11 мая 1995 г.) президенты Ельцин и Клинтон подписали так называемое Согласованное заявление о необходимости разграничить технические параметры стратегических и тактических перехватчиков. Летом 1995 г. между Россией и США начались переговоры по этой проблеме. На саммите в Хельсинки 21 марта 1997 г. стороны подтвердили свою приверженность Договору по ПРО и условились о сотрудничестве Агентства по противоракетной обороны при Министерстве обороны Соединенных Штатов с российским научно-производственным центром «Комета». 26 сентября 1997 г. в Нью-Йорке был принят пакет дополнительных соглашений к Договору СНВ-2. Было решено, что для систем ПРО ТВД скорость полета перехватчика не должна быть больше 3 км/с, если дальность полета баллистической ракеты-мишени не превышает 3 500 километров. Однако Конгресс США не ратифицировал нью-йоркский протокол.

Таким образом дискуссии о ратификации Россией Договора СНВ-2 стали, по сути, дискуссиями о тех условиях, на которых Москва согласится принять американский вариант концепции стратегической стабильности. Первоначально Верховный Совет РФ (1993) и Государственная дума (1995; 1998) категорически отказывались ратифицировать этот документ, считая его положения невыгодными для России. Но по мере того как Соединенные Штаты все более недвусмысленно заявляли о намерении выйти из Договора по ПРО, ситуация менялась. В апреле 2000 г. Россия ратифицировала Договор СНВ-2 как документ, постулирующий укрепление принципа стратегической стабильности. Однако она выдвинула два условия: вступление этого договора в силу в пакете с нью-йоркским протоколом и сохранение действия Договора по ПРО. С такими предложениями США не согласились, и Договор СНВ-2 в силу не вступил.

Параллельно Россия попыталась активизировать стратегический диалог с Соединенными Штатами по проблеме предотвращения милитаризации космоса. 2 сентября 1998 г. было заключено российско-американское соглашение по обмену информацией, поступающей от систем предупреждения о ракетном нападении. 4 июня 2000 г. был подписан российско-американский меморандум о создании в Москве совместного центра обмена данными о пусках баллистических ракет. На «саммите тысячелетия» ООН 6 сентября 2000 г. президент Путин провозгласил проблему предотвращения милитаризации космоса одним из ключевых условий сохранения стратегической стабильности. Но 11 января 2001 г. специальная комиссия во главе с министром обороны США Доналдом Рамсфелдом рекомендовала ускорить развитие средств защиты космических активов Соединенных Штатов. Так, российско-американский диалог по космосу не состоялся.

К этому времени во внешней политике США стал наблюдаться отход от принципа стратегической стабильности. В 2001 г. Вашингтон заявил о намерении начать разработку ударных средств космического базирования и выходе из Договора по ПРО. На встрече в американском городе Кроу-форд 13 ноября 2001 г. Буш-младший предложил Путину новую формулу компромисса – подписание декларативных документов без жестких обязательств. На смену «вайомингскому компромиссу» как фиксации американской трактовки понятия стратегической стабильности пришел «кроу-фордский компромисс» как его ослабленный или, как минимум, существенно сокращенный вариант.

Воплощением «кроуфордского компромисса» стали договоренности, достигнутые в 2002 г. В первую очередь речь идет о Договоре о сокращении стратегических наступательных потенциалов, предусматривавшем сокращение боезарядов до уровня 2 200 единиц Россией и Соединенными Штатами, но без механизмов верификации. В пакете с ним подписана Московская декларация о новых стратегических отношениях между РФ и США, по условиям которой Вашингтон обязался проводить с Москвой консультации о всех шагах в области развертывания систем ПРО. 28 мая 2002 г. подписана Римская декларация о переходе к стратегическому партнерству России и НАТО. На ее основе запущены совместные проекты в области ПВО и ПРО ТВД.

Но даже сугубо консультативный вариант «кроуфордского компромисса» оказался непрочным. С 2004 г. Соединенные Штаты стали постепенно отказываться даже от консультативных обязательств. Вашингтон последовательно вышел из программы РАМОС, отказался от строительства в Москве центра обмена данными о пусках баллистических ракет и начал модернизацию радиолокационных станций на территории Великобритании и Гренландии. Неудачным оказался и российско-американский саммит в Братиславе (24 февраля 2005 г.), в ходе которого президент Буш-младший поднял вопрос о надежности хранения российских запасов расщепляющихся материалов (Москва восприняла это как отказ Вашингтона рассматривать ее в качестве равноправного партнера). Завершением стратегии стало объявленное в январе 2007 г. решение США о создании третьего позиционного района ПРО на территории Польши и Чехии. С дипломатической точки зрения это явилось отказом Белого дома от принципов Московской декларации 2002 г. как последнего механизма контроля в сфере ПРО.

Россия попыталась удержать Вашингтон в режиме стратегического диалога, пусть даже в ослабленной версии «кроуфордского компромисса». 7 июня 2007 г. на саммите «Группы семи» в Хайлигендамме (Германия) президент России Путин предложил Бушу-младшему использовать радиолокационные станции в Габале и Армавире как альтернативу третьему позиционному району ПРО. Но Соединенные Штаты не поддерживали эту инициативу. Они предложили превратить обе станции в четвертый позиционный район ПРО. Обсуждение данной проблемы состоялось на встрече Путина и Буша в Кеннебанкпорте (США) 1–2 июля 2007 г.

«Компромисс Кеннебанкпорта» в случае его реализации означал бы отказ России от принципов стратегической стабильности. Москва не согласилась с его условиями, что стало одной из причин резкого обострения отношений между обеими странами в 2008 г. Полноценные переговоры по проблеме ПРО вновь начались только после прихода к власти администрации срока действия Барака Обамы. 24 апреля 2009 г. возобновились консультации о продлении Договора СНВ-1 после его истечения. 10 сентября 2009 г. Обама заявил об отказе США от планов по развертыванию третьего позиционного района ПРО (хотя официально Вашингтон не денонсировал соответствующие соглашения с Польшей и Чехией, что позволяет при необходимости реанимировать данный проект).

К этому времени, однако, обозначилась новая тенденция. Российская сторона стала активно сигнализировать Белому дому о намерении пересмотреть ряд принципов «вайомингского компромисса». 20 апреля 2009 г. президент Дмитрий Медведев заявил в Хельсинки, что дальнейшие переговоры по СНВ Москва будет вести только при соблюдении Вашингтоном трех следующих условий: отказ от вывода в космос ударных боевых систем, введение ограничений на развертывание систем ПРО и распространение контроля на высокоточные системы повышенной дальности. Выступая в Амстердаме 20 июня 2009 г., Медведев отметил, что Россию не устраивает принцип «возвратного потенциала» и складирования ядерных боезарядов. Новые принципы российская сторона предполагает ввести после подписания нового договора по СНВ, который разрабатывается еще по прежним, «вайомингским», правилам. Но эти тенденции показывают: Москва не одобряет попыток Соединенных Штатов отойти от принципов стратегической стабильности и одновременно сохранить ее объективно невыгодные для России ограничения.

За минувшие двадцать лет система контроля над вооружениями в целом повторила основные тенденции развития российско-американских отношений. Она базировалась на принципах «навязанного консенсуса», согласно которому Россия в целом принимает инициативы США, даже если они не во всем отвечают ее интересам. Москва соглашалась с таким положением дел до тех пор, пока Вашингтон не стал отказываться от принципов стратегической стабильности. Разрушение этой системы ликвидирует все механизмы предотвращения ядерного конфликта, созданные на базе логики взаимно гарантированного уничтожения. Итогом станет возвращение мира к ситуации 1950-х гг., когда Москва и Вашингтон выстраивали свои отношения в стратегической сфере без каких-либо правил, что повышало риск случайного или преднамеренного военного столкновения между ними.

* * *

Российско-американские отношения последних двух десятилетий можно представлять по-разному. Но их материально-технической основой по-прежнему остается система взаимного ядерного сдерживания. Россия и Соединенные Штаты строят концепции обеспечения безопасности в том числе с учетом вероятности возникновения военного конфликта между ними. Это обстоятельство объективно блокирует на обозримую перспективу возможность интеграции России в западные военно-политические структуры.

В течение последних двадцати лет обе страны не выдвинули принципиально новых идей в области ядерного сдерживания. Они скорее переосмысливали концепцию гибкого реагирования 1960-х гг., подводя под нее новые военные технологии. Но одновременно Москва и Вашингтон резко понизили по сравнению с концом 1980-х гг. порог применения ядерного оружия. Это особенно тревожно на фоне появления пространства, где непосредственно сталкиваются российские и американские военные, политические и экономические интересы, – территории бывшего СССР. Поэтому приоритетной задачей российско-американских отношений вновь, как и в 1970-х гг., становится разработка стабилизирующих правил поведения на случай несанкционированного военного столкновения или конфликта с третьими странами. Именно в этом, возможно, и заключается главное назначение политики «перезагрузки».

«Россия в глобальной политике». № 6, Ноябрь - Декабрь 2009