Век государственного устроения

XVII столетие вместило в себя время расцвета сословно-пред­ставительной монархии, а с середины—второй половины века — перерастания сословно-представительной монархии в абсолютную. Первая четверть XVIII века с ее петровскими преобразованиями и Северной войной в литературе чаще всего осмысливается как годы окончательного оформления абсолютизма,

Утверждение абсолютизма влекло за собой значительные изменения в системе государственных и сословно-представи-тельных органов. В первом случае речь идет о попытках из­менения, а затем качественной модернизации всей структуры и институтов власти; в последнем — об освобождении само­державия от сословного представительства и его участия в управлении.

События Смуты необычайно высоко подняли авторитет зем­ских соборов. В «безгосударьский период» они стали воплощать в себе все высшие прерогативы власти, учредительные, законо­дательные и правительственные функции. Заметно возросла Роль местных органов самоуправления, без участия которых стала невозможной реализация принятых решений. Однако с окончанием Смуты земские соборы вновь начинают функцио-

нировать в привычном режиме — как совещательные органы, к помощи которых правительство прибегает в моменты, требу­ющие от сословий тяжелых материальных и человеческих жертв. Правительство еще нуждается в «земском совете», решая вопросы о войне и мире (Земские соборы о взаимоотношении с Крымом — 1636—1639 годы, с Турцией — 1642 год, Азовский собор; с Речью Посполитой — 1621, 1622, 1632 годы), или при проведении описания земель, введении экстраординарных на­логов (1619, 1632, 1634 годы). Характерно, что применительно к этому времени можно говорить о некой сложившейся струк­туре соборов, в которую, наряду с боярской думой и Освящен­ным собором, обязательно входили выборные от служилых и посадских людей. Избирались выборные от дворянских уездных корпораций — служилых «городов» и от посадского населения городов. Нормы представительства не были строго установле­ны¹⁰. Последнее можно рассматривать как известную незрелость представительных институтов. Но скорее дело в том, что для современников более важным было само земское участие, воз­можность сословного волеизъявления вне зависимости от ко­личества выборных.

Совещательный характер соборов, их нерегулярные созывы — все эти признаки угасания деятельности органов высшего со­словного представительства проявлялись достаточно противоре­чиво. В середине столетия в результате городских восстаний пра­вительство трижды (1648, 1648/1649, 1650 годы) было вынужде­но обращаться к соборам, Особенно большое значение имел собор 1648/1649 годов, результат которого — Соборное уложе­ние 1649 года, более чем на полтора столетия определившее крепостнические и абсолютистские составляющие отечественной истории.

Последними соборами в правление второго Романова стали соборы 1651-го и 1653 годов, посвященные присоединению Ук­раины к России. Они прошли уже по прежнему, «совещательно­му» сценарию, придав решению правительства в канун столкно­вения с Речью Посполитой столь нужный ему характер всесос­ловного одобрения.

Постепенное угасание, а затем и прекращение деятельности земских соборов имело свои причины. Движение к абсолютной монархии вошло в противоречие с практикой — пускай все бо­лее призрачной — сословного соучастия в управлении. Власть тяготилась земскими соборами. Крепла убежденность, что вся­кое «государево и земское дело» пристойно делать без совета, волей одного монарха. Да и само понятие «земское дело», столь

асто встречаемое в официальных грамотка^ первой половины—

ередины XVII столетия, постепенно вытесняется из документов.

Отныне все дела становились «государскими», им, и только им

ведомые.

Но почему дворянство и посадские люди, непременные уча­стники соборов XVII века, столь безропотно примирились с пре­кращением их деятельности? Почему сословия на местах посчи­тали, что «земская служба» есть еще одна, новая и обремени­тельная для них служба, а не средство удовлетворения своих групповых и корпоративных интересов?

Один из ответов на этот вопрос следует искать в сфере по­литических представлений. Существенно, что даже в «бесгосу-дарское время», когда земский собор возвысился до органа вер­ховного, мысль о каких-то ограничениях царской власти оста­валась чуждой большинству сословий и сословных групп. В массовом сознании самодержавный царь оставался символом истинной, суверенной власти. Неестественным казалась именно новая роль земских соборов, а не наоборот.

В истории написания формулы неограниченной власти важ­но знать, какие «письмена» выводила царственная рука. Но есть другая сторона проблемы: что этой руке позволяли выводить со­словия. Царистская идеология и психология глубоко пронизы­вали русское общество. Пределы притязаний ограничивались по преимуществу лишь сословными, социальными требованиями основной массы служилых и посадских людей, готовых при их удовлетворении на безусловную поддержку абсолютистских уст­ремлений монарха. Державность была стратегией выживания¹¹. Неудивительно, что при господстве подобных представлений бу­дущность земских соборов не могла быть радужной.

Необходимое условие становления абсолютизма — развитие органов государственного управления. Государственные органы должны были стать действенными механизмами реализации са­модержавной воли, «свободными» от сословий. А это, в свою очередь, требовало укрепления централизации управления, дальнейшего выстраивания исполнительных структур в центре и на местах, усиления бюрократического и административного начала.

Уместно говорить об эволюции центральных органов власти, которые пытались в рамках прежних представлений приспосо­биться к новым требованиям. Речь идет о боярской думе и при­казах.

Боярская дума в силу традиции и состава выступала как со­словный орган аристократии, претендующий на участие в госу-

дарственных делах. Бурные события предыдущего века привели к упадку аристократии. Большая часть первостатейной знати ис­чезла, большинство мест в думе заняли новые фамилии или младшие ветви прежних, их политические притязания были уже не столь высоки, и они искали удачи не в корпоративном един­стве, а в близости к престолу.

Компетенция думы по-прежнему не имеет строгого очерта­ния, она выступает как высший совещательный и распоряди­тельный орган. В воле монарха было решать любой вопрос с думой и без нее. Монарх оставался источником всякой власти; члены думы, как следовало из их присяги, «самовольством без государева ведома» ничего не могли решать и делать. Одновре­менно резко возрастало число так называемых именных царских указов, принятых без участия думы. Исследователи подсчитали, что из 618 указов, появившихся между 1649-м и 1676 годами, 588 были именные, то есть принятые одним Алексеем Михайлови­чем. Остальные — с боярским приговором¹².

Падение роли думы отразилось на ее составе. Чем ниже па­дала реальная роль думы в управлении, тем меньше становился престиж думного чина и длиннее, многолюднее ее скамьи. Пер­вые Романовы еще сдержанно жаловали в думу, учитывая и зас­луги, и «породу». В 1613 году, после первых пожалований, в думе было 29 человек, в 1645-м — 28. В последний год царствования Алексея Михайловича в разрядах значилось 70 думцев. Затем точно плотину прорвало: в 1681 году — 99 человек, в 1690-м — 153. Не менее впечатляет кривая изменения численности обла­дателей боярских чинов. При первом Романове их численность колебалась от 14 до 28 бояр. При Алексее Михайловиче — от 22 до 32. Федор Алексеевич начал свое правление, когда на са­мых ближних боярских скамьях сидело 23 человека, а к концу его правления их было уже 44 (1681 г.). У Петра I в 1690 году в думе было 52 боярина.

Ясно, что при такой численности дума уже не могла эффек­тивно выполнять прежнюю роль. Не случайно в эти годы воз­растает значение так называемой ближней думы и думских ко­миссий и палат, во главе которых оказываются наиболее авто­ритетные члены высшего совещательного органа.

Петр I все меньше считался с думой. Ему требовался более динамичный законосовещательный и распорядительный орган, основанный на служебно-бюрократических принципах комплек­тования. Дума с ее неизбывным аристократизмом и претенци­озностью, с ее неизгладимой печатью московской старины в представлении Петра I совершенно не подходила для этого. Царь

даже не пытался реконструировать думу. Он просто перестал жаловать в нее, со временем заменив сенатом.

Центральными органами исполнительной власти оставались московские приказы. Именно они осуществляли всю текущую деятельность по управлению страной. Во главе приказов стояли приказные судьи. Большую роль в деятельности приказов игра­ли дьяки и подьячие. Их сила — в знаниях и связях. Для боль­шинства приказных судей, возглавлявших приказ непродолжи­тельное время, делопроизводство и законодательство оставались тайнами за семью печатями. Вся черновая работа падала на при­казных, умевших извлекать из этого обстоятельства немалые выгоды.

Сутяжничество и мздоимство «крапивного семени» стало притчей во языцех уже в XVII столетии. Но это лишь одна из характеристик приказных людей, другой, еще более важной, ста­ла социальная функция, возложенная на них. Именно они, вы­полняя малопрестижную «приказную работу», послужили исход­ным «материалом» для будущей бюрократии, столь необходимой абсолютизму. «Кормясь от дел» в приказах и в воеводских избах, они, в силу своего статуса и положения, оставались теми по­слушными исполнителями и проводниками царской воли, без которых уже была невозможной работа всей системы управле­ния.

В продолжение столетия происходит быстрый рост числен­ности приказных людей. Так, если в 40-е годы во всех местных и центральных учреждениях было 1611 дьяков и подьячих, то в 90-е — 4657 человек. Эти цифры свидетельствуют о высоких темпах бюрократизации государственного аппарата.

XVII столетие стало временем расцвета приказной систе­мы, включавшей в себя общегосударственные, дворцовые и патриаршие приказы. Общегосударственные приказы, как и в предыдущем столетии, условно делятся на территориальные и отраслевые. К отраслевым приказам относятся те приказы, в ведении которых преобладала та или иная отрасль государ­ственного управления. Это военные, судебные, финансовые и другие приказы.

В компетенции территориальных приказов, таких как Сибир­ский, Казанский, Малороссийский, Смоленский приказы, были самые разнообразные административные, финансовые и судеб­ные вопросы, которыми они и занимались на подведомственных им территориях (компетенция Малороссийского приказа в силу особого государственно-административного устройства Украины имела свои особенности).

Штат приказа мог насчитывать от нескольких человек до со­тен. Особенно крупным был Поместный приказ, чрезвычайно громоздкое делопроизводство которого требовало работы десят­ков подьячих. Вообще же резкое возрастание численности при­казного люда в центральных ведомствах пришлось на последнюю треть XVII века. Так, в 1664 году в 43 приказах трудился 771 че­ловек, в 1677 году в 38 приказах числилось уже 1702 человека. Динамика показательная, свидетельствующая об избранном аб­солютизмом пути упрочения власти¹³.

Число приказов быстро увеличивалось. В середине столетия одновременно работачо около 40 приказов. Все вместе они об­разовывали разветвленную систему органов центральной испол­нительной власти¹⁴.

Вопреки традиционным обвинениям в несовершенстве, дуб­лировании функций и т. д., приказная система долгое время до­статочно эффективно справлялась со своими задачами. Неудов­летворенность приказами появилась позднее, когда, во-первых, формирующийся абсолютизм предъявил качественно иные тре­бования к органам исполнительной власти и, во-вторых, когда логика устроения, положенная в основу приказной системы, была признана не соответствующей времени, порочной. В самом деле, приказы отражали историю создания Московского государ­ства и той системы управления и территориального деления, ко­торая естественно вырастала из вотчинических представлений. В основе формировавшейся системы лежал принцип непосред­ственного участия государя-вотчинника в управлении и рассмот­рении всех дел. Такое еще было возможно в удельный период, позднее же стало просто фикцией. Тем не менее принцип и свя­занные с ним установки сохранялись и действовали. Понятно, что приказы были лишены широкой самостоятельности и во всех затруднительных случаях обязаны были обращаться к госу­дарю и к думе. При переходе к абсолютизму безынициативность, мелочная опека приказов, тесная связь приказной практики с прецедентом стали восприниматься как бесспорное, сковываю­щее власть зло.

На всем протяжении своей истории приказы сохраняли сле­ды системы управления, свойственной государству-вотчине. Ис­точник существования большинства приказов — суд и расправа в пределах определенной им компетенции, соответствующие виды налогов. По мере унификации налогов и упрочения раци­ональных начал в административном управлении подобное уст­роение превращалось в анахронизм.

Во второй половине XVII столетия были сделаны попытки

повысить эффективность работы приказной системы. Можно го­ворить об апробации трех моделей: для лучшей координации уп­равления центральные приказы сосредоточивались в руках одно­го лица; образовывалась группа «родственных» по функциям приказов с одним ведущим приказом или происходило укруп­нение, слияние родственных приказов в один приказ; наконец, создавался особый, наделенный чрезвычайными функциями приказ, призванный контролировать и направлять деятельность всех государственных органов и должностных лиц. Таким при­казом стал, в частности, знаменитый Приказ тайных дел Алек­сея Михайловича.

Однако все попытки усовершенствовать приказы оказа­лись малоуспешными, поскольку сохранялись основополага­ющие принципы системы, которая исчерпала себя. Стало ясно, что дальнейшее развитие государственности возможно не путем реконструкции приказов, а в результате создания совершенно иных органов. Сыграв важную роль в строитель­стве централизованного государства, приказы должны были исчезнуть.

Существенные изменения произошли и в местном управле­нии. Оно стало строиться на сочетании воеводской власти и местных представительных органов.

Институт городовых воевод, до того спорадически появляв­шийся в порубежных, приграничных городах, окончательно сформировался в первой половине XVII столетия. Городовых воевод не следует путать с полковыми воеводами. Последние предводительствовали полками, решали преимущественно воен­ные задачи. Функции городовых воевод были иными. Они, прав­да, начальствовали над местными гарнизонами, но все же в цен­тре их внимания было управление городом и уездом и забота об исправном сборе налогов. Для этого воевода, будучи представи­телем центра, наделялся административной и ограниченной су­дебной властью.

Появление в городах воевод — продолжение процесса цент­рализации, усиления административного начала. Воеводское уп­равление теснит земское, зависимость которого от местных со­словных групп уже не может устроить центр. Однако полностью отказаться от помощи земских институтов, особенно в области раскладки и сбора налогов, власть еще не может: исполнитель­ный аппарат на местах был еще немногочисленным и слабым. Для историков государственности до сих пор остается спор­ной мера этой стесненности. Такой крупный исследователь, как М. М. Богословский, отмечал, что мирское управление на

Севере было просто задавлено бюрократией¹⁵. Что, в таком слу­чае, можно говорить о центральных областях, где черносошное крестьянство, основа волостного управления, отсутствовало? Однако новейшие исследования вновь и вновь возвращаются к мысли о наличии сильных сословно-представительных традиций, оказавшихся благодатной почвой для прорастания мирских ин­ститутов¹⁶.

Воеводство очень ценилось в дворянской среде. Служилые чины буквально осаждали приказы просьбами послать их в го­рода. В воеводском управлении смешивались черты старого кор­мления с элементами централизованного управления. Не случай­но на языке того времени отправиться на воеводство значило «покорыстоваться».

В глазах общества подношения воеводе были вполне закон­ной платой за его труды. Но алчные воеводы редко удовлетво­рялись этими «прибытками», часто «промышляли» вымогатель­ством. Было бы не точно считать, будто зарвавшийся админи­стратор не мог получить отпор. Местное население, опираясь на свои органы самоуправления, могло постоять за себя. Вое­воды принуждены были считаться с силой посадских «миров» и служилых «городов». В итоге существовавшие между ними взаимоотношения можно свести к формуле «сотрудничество и борьба».

По мере становления абсолютизма центральная власть, все более тяготясь земскими органами, оказалась перед альтернати­вой: или примириться с местным самоуправлением, способным эффективно контролировать деятельность местной администра­ции, или сделать ставку на вороватых, но зато полностью по­слушных воевод, призванных заменить непредсказуемый и сво­евольный «мир». Абсолютистские представления предопредели­ли выбор, и в итоге самодержавная власть стремилась не только приспособить и потеснить, но даже ликвидировать органы само­управления. В 1679 году по инициативе Разрядного приказа пос­ледовал указ о единовластии воевод, который упразднял долж­ности губных старост, ямских приказчиков, осадных голов. Это означало, что в стране устанавливалась единообразная воевод­ская форма управления на местах. Позднее эта мера была при­знана несколько преждевременной, и страна на несколько деся­тилетий вновь вернулась к привычной «триаде»: приказное — воеводское — земское (мирское).

Тем не менее можно говорить о несомненном упрочении ад­министративного начала на местах и «огосударствлении» земских и губных институтов в концу XVII столетия¹⁷. Этот процесс от-

разился в терминах «бунташного столетия»: если в первой по­ловине века воеводская изба именуется как «съезжая изба», в ко­торой сходится мирская и государева власть, то уже в середине 70-х годов повсеместно утвердилось название «приказная изба», то есть место, где воевода приказывает, объявляет государеву

волю.

XVII век унаследовал от предыдущих времен территориально-административное деление страны на уезды, которых к середи­не столетия стало более 250, а к концу правления Федора Алек­сеевича — почти 300. При этом сохранялась традиционная двухуровневая структура власти- местная власть на уровне уез­дов и центральная — приказы. Отдельные региональные особен­ности не меняли общей картины. Однако уже во второй поло­вине столетия стала ощущаться неэффективность подобной вер­тикали. Возникла потребность в создании промежуточного звена, призванного несколько разгрузить приказы и приблизить судеб-но-административные органы более высокой юрисдикции к на­селению.

Можно говорить по крайней мере о двух факторах, побуж­дающих к подобной реформе. Во-первых, служилые и посад­ские люди давно уже требовали децентрализации суда. Из-за ог­раниченной юрисдикции воевод массу судебных дел приходи­лось разрешать в московских приказах, что было чрезвычайно обременительно и затратно. Во-вторых, подобное деление было неудовлетворительно с точки зрения решения военно-мобилиза­ционных задач. Ощущалась потребность в создании между цент­ром и уездом промежуточного военно-административного зве­на. Такими звеньями стали так называемые разряды. Первый такой разряд — Тульский — появился на юге страны еще в XVI веке и выполнял сугубо мобилизационные задачи. Затем раз­ряды стали появляться по другим пограничным областям. В 1640-е годы возник Белгородский разряд, в состав которого спустя тридцать лет входило более 60 городов. Удобство разряд­ного управления заключалось в том, что воевода каждого разряда являлся главой местной администрации с частичным подчине­нием всех остальных воевод. В военное время на основе разря­да формировалась армия, численность которой позволяла решать стратегические задачи. Таким образом, административное уст­ройство в очередной раз оказывалось продиктовано военными потребностями.

В 1679 году правительство Федора Алексеевича провело так называемую военно-окружную реформу, в результате которой двенадцать разрядов-округов охватили всю территорию страны.

Несомненно, окружная реформа расширила военные возможно­сти страны¹⁸. Однако в административном плане многое остава­лось нерешенным, поскольку должностные обязанности, полно­мочия и компетенции воевод, главных разрядных воевод и при­казов не были точно определены. Тем не менее окружная реформа отразила потребность в создании более крупного адми­нистративного деления — губерний. Так был намечен еще один вектор развития в централизации управления.

XVII век со своими исканиями и первыми, пока еще робки­ми преобразованиями предуготовил эпоху Петра I. Век не толь­ко выразился и высказался сполна, израсходовав ресурс разви­тия средневековой государственности, не только предопределил парадигму развития страны в новое время — абсолютизм и кре­постничество, но еще и сформировал атмосферу реформ, осоз­нание необходимости перемен как главного условия модерниза-ционного скачка.

¹⁵ Богословский М. М. Земское управление на Русском Севере в XVII веке.
U., 1912. Т. II. С. 275-278.

¹⁶ Александров В. А., Покровский Н. Н. Власть и общество. Сибирь в
XVII в. Новосибирск, 1991. С. 351—353.

¹⁷ См.: Глазьев В. Н. Власть и общество на юге России в XVII веке: про­
тиводействие уголовной преступности. Изд.-во Воронежского гос. ун-та,
2001.

¹⁸ Чернов А. В. Вооруженные силы Русского государства в XV—XVII вв.
М 1954. С. 187—191; Богданов А. П. В тени Петра Великого. М., 1998.
С. 156-160.

¹ Носов Н. Е. Очерки по истории местного управления Русского государ­
ства первой половины XVI века. М.-Л., 1957. С. 322.

² Зимин А. А. Реформы Ивана Грозного. М., 1960. С. 209.

³ См.: Дьяконов М.А. Городовые приказчики. ЖМНПр. 1900. № 1.

⁴ См.: Назаров В. Д. Два лика грозного царя: Россия в эпоху реформ и
контрреформы середины XVI в. // История России. С древнейших времен
до конца XVII века. М., 1996. С. 400—427.

⁵ См.: Леонтьев А. К. Образование приказной системы. М., 1968. Гл. 2.

⁶ Зимин А. А. Реформы Ивана Грозного. С. 426—436.

⁷ См.: Кобрин В. Б. Иван Грозный: Избранная рада или опричнина // Ис­
тория Отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории России IX — нача­
ла ХХв. М., 1991.

⁸ См.: Черепнин Л. В. Земские соборы Русского государства в XVI—
XVII вв. М., 1978. С. 106-114.

⁹ См.: Пайпс Ричард. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 114.

¹⁰ Андреев И. Л. Дворянские выборные на Земских соборах в XVII веке //
Научные труды МГПИ. Серия: Соц.-ист. науки. Ч. 1. М.: Прометей, 1994.
С. 121-130.

" Ильин В. В., Ахиезер А. С. Российская цивилизация: содержание, грани­цы, возможности. М., 2000. С. 22—23.

¹² Ерошкин Н. История государственных учреждений дореволюционной
России. М., 1983. С. 59. (Автор подсчетов отмечает, что указов с боярским
приговором было 49, что несколько больше получаемого при вычитании
результата.)

¹³ См.: Демидова Н. Ф. Служилая бюрократия в России в XVII в. и ее роль
в формировании абсолютизма. М., 1987.

¹⁴ Очерки истории СССР. Период феодализма. XVII в. М., 1955. С. 366—
374.

Глава 3