Попытка контрреформы в административной сфере в конце XVIII века

Павел I, сменивший на престоле Екатерину II в ноябре 1796 года, в юности исповедовал те же принципы просвещения, что и его мать. Однако с годами его взгляды изменились. Серь-

езное воздействие на Павла оказали события Великой француз­ской революции, после которых он стал видеть источник зла в предоставлении подданным чрезмерной личной свободы. В связи с этим на первый план во всей его политике выходит стремле­ние к дисциплинированию общества, усилению контроля за ним. Иным, чем у его предшественницы, было и представление Павла о характере монархической власти. Если в понимании Екатери­ны акцент делался на служении монарха народу, то Павел пере­нес его на служение подданных самодержцу и его почитание. Причем особенно важное значение придавалось внешним про­явлениям этого почитания — символам и атрибутам царской власти, придворным ритуалам и церемониалам. Эти убеждения императора, наряду со стремлением править в принципе иначе, чем его предшественница, привели к ряду действий контррефор­маторского характера.

Так, уже через несколько дней после прихода Павла I к вла­сти, было объявлено о восстановлении Берг-, Мануфактур- и Коммерц- коллегий. Причем в соответствующих указах специ­ально оговаривалось, что их статус и полномочия должны быть такими же, как до 1775 года, то есть до проведения екатери­нинской губернской реформы. Несколько позднее была воссоз­дана и Камер-коллегия. В это же время были восстановлены некоторые ликвидированные в предшествующее время тради­ционные органы управления на Украине и в Прибалтийских губерниях. Уже в декабре 1796 года было введено новое разде­ление на губернии: их общее число уменьшилось до 41 и в особый регион была выделена Область Войска Донского, то есть территория, населенная донскими казаками. За всеми эти­ми действиями нового императора просматривается стремление к усилению централизма за счет сокращения властных полно­мочий на местах, что отвечало представлениям Павла о прин­ципах организации монархической власти. Вместе с тем восста­новление отличных от общероссийских органов власти (в ос­новном судебных) на национальных окраинах должно было способствовать предотвращению там возможных конфликтов и, по всей видимости, было связано с боязнью распространения на территорию Российской империи французской революцион­ной «заразы».

Особое отношение Павла I к собственной персоне монарха реализовалось в издании в 1797 году специального законодатель­ства — Учреждения об императорской фамилии, которым семья российского императора была, по сути, превращена в один из государственных институтов. Для управления имуществом цар-

ской фамилии в 1797 году было создано специальное централь­ное ведомство — Департамент уделов, причем его глава получил наименование министра. В этом факте некоторые исследовате­ли усматривают начало перехода от коллежской системы к ми­нистерской, ссылаясь также на то, что министром стал называть­ся и глава преобразованной в 1800 году Коммерц-коллегии. Од­нако другие факты этого не подтверждают. Коммерц-коллегия была разделена на четыре экспедиции, члены которых (среди них были не только чиновники, но и представители купечества) составляли общее собрание коллегии во главе с президентом, выносившее решения по важнейшим вопросам. Министр, или главный директор, как он еще назывался, отменить решение общего собрания не мог, но в случае несогласия с ним имел право делать соответствующие представления императору. Таким образом, принципы коллегиальности сохранялись, что подтвер­ждается также и тем, что когда в 1798 году было создано еще одно новое центральное ведомство — Департамент водных ком­муникаций, то ему прямо предписывалось руководствоваться в своей деятельности коллежским регламентом. Таким образом, осознанного стремления перейти к министерской системе у Павла I не было.

Перенос центра тяжести в управлении вновь с мест в центр сказался и в предпринятом Павлом наступлении на органы со­словного самоуправления различных слоев населения, и прежде всего дворянства. Так, сперва губернатор получил право присут­ствовать на дворянских выборах, что ранее было строжайше зап­рещено, дабы у исполнительной власти не было возможности влиять на их ход, а позднее, губернские дворянские собрания были фактически и вовсе ликвидированы, хотя должность гу­бернского предводителя дворянства сохранена. Одновременно было приостановлено предусмотренное Жалованной грамотой 1785 года составление губернских родословных книг, и вместо этого начата работа над созданием общероссийского дворянского гербовника.

Одной из особенностей правления Павла I было то, что он фактически вернулся к практике устных приказаний, получав­ших силу закона, но при этом по существу носивших внепра-вовой характер. Причем, если в елизаветинское время круг лиц, через которых объявлялись именные указы, был достаточно строго ограничен и определен, то при Павле I их состав не был постоянным и зачастую носил случайный характер. В этом про­являлось понимание Павлом монархической власти, как стоящей выше любого закона и не нуждающейся в иной легитимации,

кроме той, что присуща ей имманентно. Это, однако, находи­лось в явном противоречии с той моделью царской власти, ко­торая была создана еще Петром I, развита Екатериной II и к которой уже привыкла политическая элита. Действия Павла I русское общество рассматривало как проявление самодурства, что и стало важнейшей причиной переворота 11 марта 1801 года. Этим событием по существу завершилась русская история XVIII века.

Рассматривая политику Павла I, некоторые исследователи обращают внимание на то, что хотя сменивший его Александр I и объявил, что будет править «по закону и серд­цу» своей бабки Екатерины, он сохранил большую часть ус­тановлений отца, в том числе в административной сфере. На основании этого утверждается, что именно Павел I заложил основы развития страны в первой половине XIX века. Одна­ко следует обратить внимание на то, что Александр I, придя к власти, имел планы гораздо более радикальных преобразо­ваний и, по-видимому, просто не считал необходимым «раз­мениваться» на новые институциональные реформы, потенци­ал которых к началу XIX века по существу уже был исчерпан. В свете стоявших перед молодым императором задач распре­деление властных полномочий между центром и регионами, как и структура органов центрального и местного управления, не имели принципиального значения, поскольку дальнейшее совершенствование властных институтов зависело от преобра­зований в социальной сфере.

Заложенная Петром Великим и усовершенствованная его преемниками в XVIII веке система административного управле­ния прошла в своем развитии несколько последовательных эта­пов. Первый из них отмечен постепенной, хотя и достаточно быстрой трансформацией допетровских государственных инсти­тутов, их приспособлением к новым условиям и задачам, в том числе путем выработки новых механизмов и принципов управ­ления. На следующем этапе происходит становление уже но­вых институтов, которые складывались в единую систему, ос­нованную на закрепленных в законе принципах организации государственной службы. При этом строгая регламентация функ­ций аппарата управления на всех уровнях, а также управлен­ческих процедур, введение денежного жалованья для чиновни­ков, узаконение принципов выслуги чина, возникновение цен­тральных органов управления с отраслевыми функциями — все это было характерными признаками процесса модернизации русского общества и государства в целом. Во взаимоотношени-

4 Административно-территориальное устройство России

ях центра и регионов в это время прослеживается стремление к усилению власти центра путем унификации системы управ­ления на местах и создания более стройной властной вертика­ли с одновременным перераспределением властных полномо­чий между центром и регионами в пользу последних наряду с сочетанием принципов прямого управления и самоуправления на низшем уровне.

На следующем этапе, после смерти Петра Великого и до воцарения Екатерины II, происходит совершенствование но­вой системы и ее приспособление к жизненным реалиям. Вы­являются как сильные ее стороны, в частности устойчивость, так и слабые — громоздкость, инерционность, недостаточная эффективность, зависимость от качества верховной власти. В результате этот этап проходит в постоянных попытках совер­шенствования системы путем ее дополнения высшими орга­нами оперативного управления, ликвидации и восстановления отдельных звеньев управления, перераспределения функций между ними.

На третьем этапе, связанном с именем Екатерины II, осуще­ствляется последовательная и продуманная политика, направлен­ная, с одной стороны, на дальнейшую унификацию управления и, с другой — на перенос центра тяжести в системе админист­ративного управления на места с сохранением в центре лишь функций, связанных с безопасностью государства, — внешней политикой, военным делом и контролем за финансами. На пос­леднем этапе, в царствование Павла I, была сделана попытка контрреформы на основе реставрации еще петровской системы, а главное, воссоздания петровских принципов взаимоотношений власти и общества. Провал этой попытки показал, что русское общество отвергало путь, предложенный Павлом, и предпочита­ло политические принципы его матери. Однако довести их до логического конца в условиях продолжавшего усиливаться кре­постного права было невозможно.

⁷ О созданной Петром I системе административного управления см.: Ани-
симов Е. В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Велико­
го. СПб., 1997.

⁸ См.: Анисимов Е. В. Россия без Петра. СПб., 1994. С. 90—91.

⁹ Полное собрание законов Российской империи. I собрание (ПСЗ) Т. 10
№7410. "■ '

¹⁰ Сборник Русского Императорского исторического общества СПб
1871. Т. VII. С. 346-348.

"ПСЗ. Т. 16. № 11988.

¹² Там же. С. 376—390.

¹³ См.: Каменский А. Б. Указ. соч. С. 458.

'См.: Медушевский А. Н. Утверждение абсолютизма в России. М., 1993.

² Подробнее см.: Каменский А.. Б. От Петра I до Павла I: Реформы в Рос­
сии XVIII в. Опыт целостного анализа. М., 1999. С. 80—91.

³ Письма и бумаги императора Петра Великого. Пг., 1918. Т. 6. № 2027.

⁴ Там же. М.-Л., 1948. Т. 8. Вып. 1. № 2659.

⁵ См., например: Павленко Н. И. Петр Великий. М., 1990. С. 333.

⁶ Воскресенский Н. А. Законодательные акты Петра I: Акты о высших го­
сударственных установлениях. М.-Л., 1945. Т. 1. С. 335.

Глава 4