Проекты местного управления второй четверти XIX века
Вопрос о реформировании местного управления и согласовании его с центральным управлением не утратил своей актуальности и в начале нового царствования. Не случайно он стал одним из главных в работе Комитета 6 декабря 1826 года, по-
святившего его обсуждению многие заседания 1827—1829 годов. Рассмотрим три проекта переустройства местного управления, составленные А. Д. Балашовым, М. А. Балугьянским и М. М. Сперанским, которые позволяют проследить изменения в подходах верховной власти к решению этого вопроса. Уже весной 1827 года были обсуждены предложения А. Д. Балашова, частично осуществленные в управлении губерний его округа (см. выше). Они не получили поддержки членов Комитета, которые нашли их поверхностными, а деление территории государства на наместничества — во всех отношениях вредным. Генерал-губернаторское управление признавалось необходимым только в столицах и отдаленных губерниях (Сибирской, Оренбургской, Новороссийском крае и на Кавказе, в Лифляндии, Эстляндии и Курляндии). Это решение получило одобрение Николая I и в последующие годы было воплощено в жизнь. К середине XIX века территория Европейской России подразделялась на 52 губернии (не считая 13 губерний Финляндии и Польши); 20 из них входили в 2 наместничества и 10 генерал-губернаторств, расположенных в основном на приграничных территориях государства23. В остальных губерниях, как отмечалось в журналах заседаний Комитета 6 декабря 1826 года, все части управления «нужно сосредоточить в одном месте, а не в одном лице», так как «твердость, единство и сила управления зависят от совершенства установлений, от хорошего выбора лиц, а не от безмерной их власти». В результате было рекомендовано восстановить управление, существовавшее в Тульской, Орловской, Воронежской, Тамбовской и Рязанской губерниях до 1819 года (то есть до образования экспериментального округа Балашова), и искать другие пути преобразования местного управления24. Таким образом, Комитет признал неудачной попытку Александра I реформировать местное управление путем создания наместничеств во главе с генерал-губернаторами, наделенными властью министров. Это решение также было одобрено Николаем I. В феврале 1828 года члены Комитета рассмотрели другую модель организации местного управления, предложенную начальником II отделения Канцелярии статс-секретарем М. А. Балугьянским. В записке «Рассуждения о принципах, на коих учредить управление губернских мест» он предлагал не вносить кардинальных изменений в существующий порядок, а усовершенствовать екатерининские губернские учреждения путем исправления выявившихся недостатков и согласования этих учреждений с министерствами и сенатами (еще сохранялась идея деления сената на правительствующий и судебный, сформулированная в проектах начала XIX века). Отмечая усиление бюрократического централизма к концу первой четверти XIX века, когда «никакое место низшее или высшее не может решить дела окончательно», Балугьянский считал необходимым расширить права местного управления и дать власть местным начальникам решать дела по закону и под свою ответственность. По его мнению, усиление власти губернского правления и губернатора позволило бы не только сократить бесконечную переписку, но и вернуть былое значение должности губернатора, который по Учреждению 1775 года должен быть «истинным хозяином своей провинции»25. М. М. Сперанский в своем проекте, озаглавленном, как и знаменитый закон Екатерины II, «Учреждения для управления губерний», также признавал необходимость расширить права местного управления, но решал этот вопрос с помощью новых коллегиальных учреждений26. Суть проекта сводилась к следующему. Губернское управление подразделяется на три отраслевые части: хозяйство, суд и полицию (хозяйственную и судебную), которые имеют соответствующие учреждения на уровне губернии, уезда и волости (развивалась идея проекта 1809 года о делении уезда на волости). В решении вопроса о контроле за деятельностью местной администрации проект Сперанского существенно отличался как от закона 1775 года, так и от проекта Балугьянского. Он предусматривал подчинение губернского правления и прежде всего его председателя — губернатора, не «личному и самовластному» надзору генерал-губернатора и не «слабому и ничтожному» надзору прокурора, а «твердому» надзору коллегиального учреждения — «Общего присутствия губернского правления и казенной палаты» во главе с особым председателем. С помощью этого учреждения Сперанский надеялся положить конец злоупотреблениям и обеспечить строгую дисциплину чиновников. Роль другого надзирающего учреждения, но для дел судебных, отводилась «Общему судебных мест присутствию», где под председательством губернского судьи были представлены четыре учреждения: палаты гражданского и уголовного суда, совестной и торговый суды. В уездах, чтобы подчеркнуть различия между судом и полицией, земский суд переименовывался в уездную управу; финансовые дела в лице уездного казначея и двух приставов (винного и соляного) объединялись в особом учреждении — казенном приказе (управе). Надзор за их деятельностью осуществляло уездное правление, объединявшее начальников двух этих мест в виде общего присутствия под председательством чиновника, который представ- лял гражданского губернатора. В волостях предусматривалось ввести две степени управления: волостное и сельское, которым соответствовали волостные правления и сельские управы. В сельские управы, в ведомстве которых находилось от 50 до 100 дворов, входили: 1) сельский старшина, избираемый хозяевами домов на один год; 2) сельский мир, который составляли все хозяева домов; 3) десятские, избираемые от каждых 10—25 дворов. Из представителей селений избиралось волостное правление в составе: 1) волостного головы; 2) двух старшин, избираемых волостным миром из сельских старшин; 3) волостного мира, состоявшего из сельских старшин. Проект дополнен «Схемой устройства местного управления», которая позволяет наглядно убедиться в четкости и логичности планируемых изменений (см. с. 121). Сперанский предлагал изменить и административный статус столиц, которые наравне с уездами подчинялись губернским властям, и уравнять их с губерниями, а части их (в Москве — 20, в Петербурге — 13) признать уездами. Проект обсуждался Комитетом в 1829 — начале 1830 года и получил одобрение не только членов Комитета, но и императора27. Тем не менее и его постигла судьба проекта 1809 года: он не был осуществлен при жизни автора. Однако заложенные в нем идеи реализовывались в российском законодательстве вплоть до октября 1917 года. Влияние этого проекта прослеживается в устройстве местного управления государственных крестьян в 1838 году, реформах 1860-х годов, проекте местной реформы П. А. Столыпина, реформе Временного правительства 1917 года, выделившей столицы из ведомства губернских земств в самостоятельные губернские единицы, и других.
Популярное: Организация как механизм и форма жизни коллектива: Организация не сможет достичь поставленных целей без соответствующей внутренней... Как построить свою речь (словесное оформление):
При подготовке публичного выступления перед оратором возникает вопрос, как лучше словесно оформить свою... Как вы ведете себя при стрессе?: Вы можете самостоятельно управлять стрессом! Каждый из нас имеет право и возможность уменьшить его воздействие на нас... ©2015-2020 megaobuchalka.ru Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. (797)
|
Почему 1285321 студент выбрали МегаОбучалку... Система поиска информации Мобильная версия сайта Удобная навигация Нет шокирующей рекламы |