Окраины в системе военного управления

Туркестанское генерал -губернаторство

Входе завоевания Средней Азии во второй половине XIX века стала создаваться система управления Туркестаном и ее право­вая основа. В августе 1865 года было утверждено Временное по­ложение об управлении Туркестанской областью, согласно кото­рому областью управлял военный губернатор через начальников отделов (флангов). На эти должности назначались как военные, так и гражданские чиновники, но все они состояли в штате Военного министерства. В сельской местности Туркестана на ни­зовом уровне сохранялась структура прежней местной (ханской) администрации, за которой наблюдали российские чиновники. Они принимали жалобы населения и следили за их правильным рассмотрением в мусульманских судах, контролировали местную администрацию. Судебные вопросы решали бии и казии.

В городах создавалось «туземное городское управление», в него входили:'старший аксакал, аксакалы и заведующие поли­цией в кварталах, подчиненные городничему. Утверждать и сме­щать избранную администрацию и судей в области мог военный губернатор. Согласно штату- численность туркестанской админи­страции была небольшой. Однако главным достоинством была не малочисленность аппарата, а его качественный состав. Мно­гие чиновники длительное время прослужили в крае в период завоевания Средней Азии. Знали местные языки и обычаи. Во-

енный губернатор области Черняев с уважением относился к традициям и всячески подчеркивал это. Например, адъютант Черняева во время движения генерала по городу разбрасывал по восточному обычаю милостыню¹⁴.

В 1867 году император утвердил проект управления Турке­станом. Основным принципом нового положения являлось един­ство гражданской и военной власти и введение в управление краем элементов общеимперской системы. На территории Сред­ней Азии были образованы Туркестанское генерал-губернатор­ство и Туркестанский военный округ, составившие единый во­енно-административный район, возглавляемый одним челове­ком. Это было обусловлено, в первую очередь, удаленностью края от столицы. В организацию уездного и волостного управ­ления (для оседлого населения) и уездного (для кочевого) было введено выборное начало. Также были введены выборы судей. Это было сделано во многом по инициативе Д. А. Ми­лютина, который считал, что выборы позволят российской ад­министрации расширить свое влияние на низовое "управление и ослабить влияние мусульманского духовенства на население. Реально, особенно в районах проживания кочевого населения, многие родовые начальники не были избраны, но на практи­ке власть принадлежала им¹⁵. Первым генерал-губернатором был назначен генерал-адъютант К. П. Кауфман. Недостатки положения 1867 года компенсировались его широкими полно­мочиями и дифференцированным подходом к организации управления различными областями Туркестанского генерал-губернаторства.

В 1886 году было принято новое положение об управлении Туркестаном. Авторы положения исходили из того, что военное завоевание Средней Азии закончено, край достаточно обрусел и может управляться на основе общеимперского законодательства при сохранении для коренного населения отдельных традицион­ных учреждений.

Считалось, что необходимость в широких полномочиях для туркестанского генерал-губернатора отпала. Поэтому в основу нового управления Туркестаном был положен принцип сокраще­ния чрезвычайных полномочий российской военной и граждан­ской администрации и максимального приближения края к об­щероссийской системе управления. Изменились структура орга­нов управления генерал-губернаторством¹⁶ и объем полномочий губернской администрации. Урезаны были полномочия генерал-губернатора и его канцелярии во внешнеполитических вопросах. Свобода действий генерал-губернатора была также существенно

ограничена контролем Азиатской части Главного штаба, которая принимала непосредственное участие в окончательном решении всех более или менее важных вопросов колониального управле­ния.

Параллельно были сокращены права военного ведомства в управлении Туркестаном. Из ведения военного министерства были изъяты суд, финансы, контроль, народное просвещение, почта и телеграф. Даже формально подчиненные генерал-губер­натору учреждения — ведомство земледелия и государственных имуществ, заведование переселенческими районами, главный инспектор училищ, Туркестанское районное охранное отделе­ние — могли вступать в непосредственное отношение с депар­таментами и получать директивы из Петербурга, минуя генерал-губернатора.

Положением 1886 года оседлое население Туркестана в уезде разделялось на волости, а волости на сельские общества (акса-кальства). Волостные управители, сельские старшины и их по­мощники назначались по выбору населения на три года¹⁷. В кон­це XIX века в Туркестане были введены выборные волостные органы и для кочевого населения. С момента присоединения Средней Азии к Российской империи для коренного оседлого и кочевого населения была сохранена традиционная судебная си­стема¹⁸. Этот принцип был сохранен в Положении об управле­нии Туркестанским краем 1886 года. Им было установлено, что оседлое и кочевое население имеет отдельные народные суды¹⁹, судившие на основе местных обычаев, а фактически по законам шариата. Положением 1886 года в организацию народного суда вводился принцип разделения властей. Это привело к тому, что русская администрация края практически полностью утратила контроль за деятельностью народных судов, прекратив активное вмешательство в их деятельность.

Помимо народных судов практически не зависели от россий­ской администрации в Туркестане конфессиональная мусульман­ская школа и мусульманское духовенство, так как отсутствовал орган контроля за его деятельностью (муфтиат), как это было в Поволжье.

К началу XX века стали очевидны как недостатки организа­ции административно-правовой системы управления краем по Положению 1886 года, так и недостатки избранного принципа управления в Туркестане в целом. Сохранение традиционных уч­реждений и действие законов шариата для коренного населения уже не считалось оптимальным методом управления. В конце 60-х годов XIX века эта мера была оправдана отдаленностью терри-

тории, невозможностью установить реальный контроль и, нако­нец, не заинтересованностью самодержавия в расширении сред­неазиатских владений, которые не давали никакой прибыли в казну. К концу XIX столетия задачи изменились. Началось ак­тивное экономическое освоение этой территории, которое тре­бовало усилить роль русской администрации на всех уровнях управления. Помимо экономических причин, заставлявших цар­ское правительство внимательно отнестись к вопросу об укреп­лении административных связей со среднеазиатской окраиной, существовали причины культурно-религиозного плана, обуслов­ленные боязнью распространения панисламизма в империи.

На рубеже XIX—XX столетий российские власти вторгаются в систему организации народных судов в Туркестане. Рядом рас­поряжений туркестанской администрации с 1892-го²⁰ по 1908 год²¹ был настолько изменен статус и порядок избрания народ­ных судей, что к началу Первой мировой войны выборный принцип в формировании народного суда в Туркестане практи­чески перестал действовать. Судьи стали фактически назначае­мыми²².

Местная администрация в Туркестане была в сложном поло­жении из-за нехватки кадров, обширности территорий, находив­шихся над контролем ограниченного числа чиновников. Недо­статочность штатов при огромных территориях уездов приводи­ла к тому, что все хуже выполнялись полицейские функции, так как на участковых приставов возлагалось множество не свойст­венных им обязанностей, а уездная полиция отсутствовала.

Отсутствие полиции в Туркестане к началу XX века превра­тилось в крайне сложную проблему. В 1905 году в Положение об управлении Туркестанским краем было внесено дополнение, в соответствии с которым военные губернаторы получили право формировать в сельской местности полицию на средства мест­ных землевладельцев по их ходатайствам²³. Это было ярким по­казателем бессилия властей в решении кадровых вопросов в Тур­кестане.

В 1908 году графом К. К. Паленом была проведена в Турке­стане сенаторская ревизия. Предложения Палена по ее итогам сводились к тому, чтобы усилить в крае русскую администрацию, ликвидировать те элементы военно-народного управления, ко­торые ведут к «племенной розни и сепаратизму», чтобы объеди­нить русское и туземное население края «крепкими рамками единообразных административных учреждений»²⁴.

Выводы Палена послужили основой для разработки преобра­зований в управлении Туркестаном. В 1911 году начало работу

высочайше учрежденное Совещание для выработки основных начал преобразования управления Туркестанским краем. Но по окончании работы совещания дальнейших шагов по реформи­рованию системы сделано не было. Реформа управления Турке­станом разрабатывалась крайне медленно²⁵. Накануне Первой мировой войны Совет министров выработал основные принци­пы преобразований в управлении Туркестаном. Они были одоб­рены императором 25 февраля 1913 года. Предполагалось отка­заться от чрезвычайных подходов в организации управления и усилить власть русской администрации на всех уровнях²⁶. Пре­образования в Туркестане должны были затронуть систему адми­нистративного управления, расширить права генерал-губернато­ра, усилить штаты местной администрации. Готовилось преобра­зование судебной системы и слияние ее с общеимперской. Предполагаемые реорганизации практически не затрагивали культурную и религиозную жизнь мусульманского населения Туркестана. Но новое положение об управлении Туркестаном не было составлено в окончательном виде и не поступило на рас­смотрение в Государственный совет и Государственную думу.

Начало войны не внесло никаких коренных изменений в уп­равление Туркестаном. Среднеазиатские окраины считались са­мыми спокойными территориями Российской империи. Ситу­ация изменилась в 1916 году, когда там начались волнения ме­стного населения. 25 июня 1916 года было опубликовано высочайшее повеление о наборе в принудительном порядке ра­бочих для нужд действующей армии, объявленное военным ми-' нистром. Беспорядки начались 13 июля 1916 года в Джизакском уезде Самаркандской области и чрезвычайно быстро переросли в восстание.

Для скорейшего урегулирования ситуации на пост туркестан­ского генерал-губернатора и командующего войсками Туркестан­ского военного округа 8 августа 1916 года с поста командующе­го Северо-западным фронтом был переведен генерал-адъютант А. Н. Куропаткин, имевший двадцатилетний опыт службы в Тур­кестане.

Сразу же после начала восстания различные ведомства — МИД, МВД, Военное министерство — попытались переложить ответственность друг на друга. Имеющиеся документы позволя­ют говорить о том, что решение о мобилизации было принято при обоюдном согласии Совета министров, Военного министер­ства, ставки и МВД²⁷. При подготовке текста высочайшего по­веления о призыве «туземцев» не было учтено, что в Туркестане никогда не велась перепись инородческого населения. В резуль-

тате требование призыва мужчин с 19 до 43 лет было невозмож­но выполнить, не проведя предварительную перепись. Состав­ление списков лиц, подлежащих призыву, было поручено кади­ям и биям, которые начали по-своему толковать императорский указ²⁸. В итоге стали распространяться сведения о том, что это не набор на тыловые работы, а скрытый призыв на фронт, не­обходимый для того, чтобы истребить население Туркестана, а на эти земли переселить русских²⁹.

Недостатки в организации системы управления Туркестаном также способствовали распространению народных выступлений по территории генерал-губернаторства. О недостаточном коли­честве полицейских в Туркестане говорилось задолго до войны, но с началом войны русские села остались практические безза­щитными. Оружие у населения было конфисковано на нужды армии. На территории Пржевальского уезда 2000 безоружных русских охранялись 15 нижними чинами³⁰. Распространению бес­порядков способствовала недостаточная оперативность туркес­танской администрации на всех уровнях. О низких профессио­нальных качествах высшей администрации Туркестана Куропат­кин со слов генерала Покотило, вернувшегося оттуда незадолго до восстания, писал следующее: «Мартсон, и. о. генерал-губер­натора, — развалился. Сыр-Дарьинский военный губернатор Гал­кин каждый день пьян. Самаркандский Лыкотин — слепой... Правитель канцелярии Ефремов, который вертит все дела, очень подозрителен и, кажется, нечисто ведет дела. Помощник гене­рал-губернатора Ерофеев очень неподготовлен..^»³¹

2 июля 1916 года на совещании у исполняющего обязанности туркестанского генерал-губернатора М. Р. Ерофеева губернаторы Сыр-Дарьинской, Ферганской и Самаркандской областей выс­казали полную уверенность в том, что с началом мобилизации им удастся избежать беспорядков на своих территориях. Убеж­дение местной русской администрации в том, что ей удастся контролировать ситуацию, было настолько сильным, что джи-закский уездный начальник Рукин, получив сообщение о начав­шихся беспорядках в Старом Городе, пошел туда пешком, не взяв с собой даже шашки, в сопровождении только одного пе­реводчика, и погиб³². На следующий день после оптимистично­го заявления военных губернаторов в перечисленных областях начались волнения³³.

Российская администрация в Туркестане показала себя не с лучшей стороны еще и потому, что практически никто из воен­ных губернаторов не ожидал такой вспышки на традиционно «тихой» окраине. Недостатки в управлении Туркестаном, увели-

чивавшийся отрыв местного населения от российской админи­страции, вытеснение киргизских кочевников русскими пересе­ленцами никогда не рассматривались как насущные внутрипо­литические проблемы. В течение многих лет вопрос обсуждал­ся, разрабатывались различные проекты, работали совещания, и только события 1916 года показали трагические последствия не­организованности администрации, нерасчетливой земельной политики.

После событий 1916 года правительство вновь вернулось к туркестанской проблеме. А. Н. Куропаткин считал, что по­литика «благожелательного попечительства» в отношении ино­родцев, расширение прав «туземной администрации», осо­бенно в низовом звене управления, «себя не оправдала». В ра­порте на имя Николая II он отмечал, что Положение об управлении Туркестанским краем 1886 года отошло от прин­ципа «попечительной заботы русской администрации по отно­шению к туземному населению»³⁴. Отрыв русской админист­рации от непосредственного управления коренным населени­ем Туркестана привел к тому, что она была плохо осведомлена и о начале волнений, и о деятельности «туземной» админис­трации на местах. События 1916 года дали повод новому тур­кестанскому генерал-губернатору А. Н. Куропаткину снова (как это уже было в 1892 году) обратиться к императору с проектом образования в Средней Азии единого военного и ад­министративного района³⁵.

На основе предложений Куропаткина к 1 февраля 1916 года был разработан проект нового положения по управлению Тур­кестанским краем. Проект предполагал усиление власти генерал-губернатора, областной и уездной администрации, объединение в областных правлениях и уездных съездах деятельности пред­ставителей различных ведомств, увеличение количества чинов администрации и полиции.

Это означало дальнейшее усиление власти военного ведомства на территории Туркестана и было показателем отказа от прежней политики сохранения местных особенностей в управлении.

Кавказ

В первой половине XIX века Кавказ представлял конгломерат резко отличавшихся друг от друга в социально-экономическом, политическом и культурном отношении областей. Время и фор­ма присоединения этих областей к России во многом определя­ли многообразие форм управления Кавказом.

Управление на Северном Кавказе было сравнительно близким к общероссийскому. В Закавказье в процессе присоединения к России отдельных областей сложилось несколько систем управ­ления. В 1802 году было издано Учреждение управления Грузии, во главе которой был поставлен главнокомандующий. Он являл­ся председателем Верховного Грузинского правительства. В со­ставе правительства действовали экспедиции, которые заменяли губернское правление, казенную и судебные палаты. В каждом уезде Грузии были созданы управа земской полиции и уездный суд. Их возглавлял окружной начальник. В городах действовали коменданты из русских офицеров и их помощники — полицмей­стеры — из грузинских дворян³⁶.

В первом десятилетии ХГХ века к России была присоединена значительная часть современного Азербайджана, земли которо­го были разделены на несколько провинций во главе с комен­дантами из русских офицеров. Коменданты имели значительные административные и судебные права (вплоть до применения смертной казни). Такая система управления устанавливала в Азербайджане военный режим.

В целом управление на Кавказе в первой четверти ХГХ века основывалось на принципе отстранения большинства местных дворян от управления и усиления российской военной адми­нистрации. Но вскоре под влиянием военных действий, жа­лоб местного дворянства самодержавие вынуждено было пой­ти на введение некоторой самостоятельности кавказской ад­министрации и допустить местное дворянство к участию в управлении. Началось привлечение в местный государствен­ный аппарат грузинских и армянских дворян. В западной ча­сти Закавказья некоторые ранее независимые княжества по­лучили автономию и в качестве высших руководителей сохра­нили местных князей.

В 1844 году на Кавказе было учреждено наместничество. При наместнике Кавказа (первым наместником был князь М. С. Во­ронцов) к концу 1846 года оформился новый аппарат управле­ния — совет и канцелярии наместника. Наместнику подчиня­лись начальники округов — жандармского и путей сообщения. Каждую губернию возглавил военный губернатор. В губерниях существовали губернские правления и губернские суды, были учреждены казенные палаты и палаты государственных иму-ществ. В уездах полицейскими, хозяйственными и судебными делами ведал уездный начальник.

В составе наместничества действовали губернии с военными губернаторами во главе, которые одновременно управляли воен-

ными и гражданскими учреждениями. По аналогии с Сибирью в 1840—1882 годах в Петербурге действует под разными названи­ями Кавказский комитет. Его контроль должен был компенси­ровать широкую самостоятельность кавказской администрации, участие местного дворянства в управлении и не допустить отры­ва Кавказа от контроля из центра.

В середине XIX века при наместнике князе А. И. Барятинском значительно усиливается аппарат наместничества. Но это про­должалось не долго. После прекращения военных действий на Кавказе начинается процесс ограничения самостоятельности кавказской администрации. «Положением об управлении кавказ­ским наместничеством» в 1867 году были сокращены права на­местника, который фактически превратился в командующего войсками Кавказского военного округа, а гражданское управле­ние было передано Главному управлению наместника.

Попытки российской администрации проводить на Кавказе гибкую политику выразились в создании особого суда, состав­ленного из выборных представителей горских народов. Во вто­рой половине XIX века на территорию кавказского наместни­чества были с некоторыми ограничениями распространены су­дебная реформа 1864 года и городская реформа 1870 года. В 1883 году кавказское наместничество было упразднено, а гла­вой всей кавказской администрации стал главноначальствующий гражданской частью на Кавказе³⁷. После упразднения наместни­чества на Кавказе начался аналогичный туркестанскому процесс отрыва окраины от империи.

В связи с событиями революции 1905 года наместничество на Кавказе было восстановлено 3 марта 1905 года. Наместник имел достаточно широкие полномочия: право решать все вопросы, которые не требовали издания новых законов. За исключением чинов Государственного контроля, Государ­ственного банка и судебного ведомства ему принадлежали все права по определению к службе, перемещению и уволь­нению чиновников, их ответственности, производству в чины, награждению, назначению им пенсий. В чрезвычайных обстоятельствах он мог отменять постановления губернских и областных административных лиц Кавказского края. При наместнике находился совещательный орган — Совет, состо­явший из двух специально назначенных императором лиц, представителей министерств финансов и внутренних дел, Главного управления землеустройства и земледелия, старше­го председателя Тифлисской судебной палаты и директора канцелярии наместника³⁸.

Новый наместник И. И. Воронцов-Дашков считал, что управ­ление Кавказом из центра без учета разнообразных потребностей местного населения невозможно³⁹. Перед наместником Воронцо­вым-Дашковым стояла задача слияния кавказской окраины с империей. Воронцов-Дашков, приступив к исполнению обязан­ностей наместника, считал, что сближения Кавказа с империей можно достичь, во-первых, за счет русской колонизации края, во-вторых — за счет поддержки отдельных народов, населяющих Кавказ⁴⁰. Второму пути Воронцов-Дашков придавал большое зна­чение, обращая особое внимание на поддержку армян⁴¹. Позиция наместника далеко не всегда совпадала с позицией различных министерств. В целом в Петербурге придерживались курса на максимальную русификацию управления Кавказом. В 1910 году в Тифлис прибыл министр юстиции И. Г. Щегловитов, который проверил состав судебных учреждений и потребовал удаления всех чиновников нерусской национальности. Одновременно был уда­лен председатель тифлисской судебной палаты Кочубей за то, что при нем в судебных учреждениях средние и низшие должности занимали представители местного населения⁴². Особое внимание Щегловитов обратил не только на национальный, но и вероис­поведный состав служащих по судебному ведомству на Кавказе. По его мнению, нельзя было допускать мусульман в состав при­сяжных поверенных, поскольку «нравственные начала нехристи­анских исповеданий противоположны в своих главных основаниях христианской морали».

Наместник и его окружение не считали, что в кавказской ад­министрации должны быть только русские. Более того, они при­знавали, что «туземцы в составе администрации, особенно на низших должностях, не только полезны, но безусловно необхо­димы: знание условий края, бытовой стороны и местного языка делают их назначение неизбежным»⁴³. Суть вопроса, по мнению местных властей, заключалась в том, чтобы вести отбор и конт­роль за лицами, допущенными к административной деятельно­сти, найти оптимальное соотношение в кавказской администра­ции русских и представителей местного населения. Это соотно­шение должно быть таково, чтобы не было преобладания коренного населения, чтобы его представители не допускались к высшим должностям. Но, как было сказано выше, такая точ­ка зрения не встречала одобрения в Петербурге. Требовалась полная русификация аппарата. На этой почве накануне войны возникала масса трений между кавказской администрацией и высшими государственными учреждениями. В 1909 году в Госу­дарственную думу поступил запрос от правых националистов по

поводу управления Кавказом, ь. М. Пуришкевич, Н. Е. Марков (Марков 2-й) обвиняли кавказского наместника и его админист­рацию в бездеятельности, попустительстве. Авторы запроса до­бивались признания деятельности наместника неудовлетвори­тельной и предлагали подчинить управление Кавказом Совету министров. Запрос не был принят, и система управления Кав­казом осталась прежней.