Формирование административных основ советского государства

Представление о структуре советской власти, находившейся под воздействием объективных обстоятельств послереволюцион­ной действительности, сложилось не сразу. В основу ее органи­зации была положена резолюции «О федеральных учреждениях

Российской республики», принятая III Всероссийским съездом Советов (10—18 декабря 1918 г.), оставившая, однако, открытым вопрос о механизме, обеспечивающем стабильное взаимоотно­шение центра и мест. Иерархическая система власти складыва­лась по мере укрепления политических позиций центра.

С самого начала ее структурного оформления наметились не­которые особенности, связанные с многопартийным составом Советов и насущностью решения хозяйственных проблем. В ян­варе 1918 года на III Всероссийском съезде Советов Сталин сформулировал одну из ведущих в дальнейшем тенденцию со­ветского управления, заключавшуюся в том, что «властвуют не те, кто выбирают и голосуют, а те, кто правят». Позже он вер­нется к этой аксиоме, указав, что «...страной управляют факти-. чески те, которые овладели на деле исполнительным аппаратом государства, которые руководят аппаратом»³⁰. Поэтому не слу­чайно, исходя из тактики политической борьбы, основными органами системы управления стали исполнительные комитеты губернских, уездных, волостных и городских Советов, скрепляв­шие, как подчеркивалось в инструкциях центральной власти, все управленческие звенья.

Для руководства различными сферами при исполкомах созда­вались отделы, первоначально не имевшие единообразия. Отрас­левые наркоматы, исходя из ведомственных интересов и наме­тившейся централизации, стремились подчинить себе местные предприятия и руководить отделами, минуя их исполкомы. Воп­рос обсуждался 18 марта 1918 года на заседании Коллегии НКВД, где было предложено два варианта его решения. Пер­вый, составленный НКВД, предполагал, что отделы будут на­ходиться в двойном подчинении: соответствующему наркома­ту и исполкому Совета. Другой, представленный Высшим со­ветом народного хозяйства (ВСНХ), именовал отделы «местными советскими учреждениями», подчиняя их только наркомату³¹. Восторжествовала первая точка зрения, продикто­ванная не только принципом единства власти, основным в со­ветской системе управления, и существовавшим еще сепаратиз­мом мест, но и в какой-то степени требованием такой центра­лизации, которая не привела бы к созданию параллельно советской еще и централизованной ведомственной вертикали. Поскольку именно ведомства и самостоятельные регионы мог­ли стать противовесами нарождающейся власти партийного ап­парата.

Конституция 1918 года зафиксировала сложившуюся систему советского управления, а VII Всероссийский съезд Советов (де-

кабрь 1919 г.) уточнил права, функции и структуру исполнитель­ных комитетов и подтвердил подотчетность вышестоящему ис­полкому, ВЦИК и СНК РСФСР.

Провозглашение федеративного устройства на основе нацио­нально-территориального принципа требовало (помимо создания вертикали власти в административных единицах) решить вопрос и о разграничении полномочий между центром и членами фе­дерации. Политическое руководство, провозгласив федерацию, не установило четких юридических норм ее существования. Кон­ституция 1918 года закрепила лишь общие принципы федератив­ного устройства, но не определила формы и статус автономных образований, разграничение их полномочий с центром. Струк­тура представительных органов власти РСФСР тоже не включа­ла таких элементов системы, которые отражали бы федератив­ное устройство государства и закрепляли бы федеративные от­ношения. В ходе разработки организации ВЦИК Сталин сознательно заблокировал постановку вопроса о его второй па­лате, которая избиралась бы автономиями, сославшись на то, что это ведет «к обычной буржуазной законодательной волоките»³².

Строительство советской федерации не на основе договора (что характерно для большинства федераций), а на базе закона, изначально предполагало ее нормативный характер и допускало возможность перераспределения полномочий по решению цен­тра³³. Почти все образовавшиеся автономии были провозглаше­ны соответствующими актами ВЦИК и СНК РСФСР, определяв­шими форму, территорию, структуру органов власти и управле­ния, основы правового статуса.

Решение проблемы уровня политического и экономического развития национальностей было найдено в различных формах автономии, правовой и фактический статус которых менялся. В первое время автономиям предоставлялись различные льготы и преимущества, которые не вписывались в федеративные отно­шения. Они обладали своими вооруженными силами, участво­вали во внешнеполитических контактах, управляли транспортом и т. д. Позже И. В. Сталин признавался, что «мы... вынуждены были демонстрировать либерализм Москвы в национальном воп­росе»³⁴. Начиная с 1919 года, указанная деятельность автономий постепенно сворачивается, а в 1920 году она полностью переда­на общероссийским органам. За центром оставались основные властные функции: военно-морские, связь, финансы, внешняя политика и внешняя торговля, транспорт, а за местами — обра­зование, судопроизводство и «формы проведения общих декре­тов».

Одновременно наметилась тенденция закрепления правового статуса и принципов взаимоотношения между автономиями и центром. Характерно, что единого нормативного акта, регулиру­ющего этот вопрос, не существовало и определение круга пол­номочий проходило индивидуально для каждого автономного об­разования. Впервые название «автономная республика» и ее пра­вовое положение определены декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 19 мая 1920 года: «О государственном устройстве Автономной Советской Башкирской республики»³⁵. В условиях агитации за создание национальных автономий ранжирование национально­стей по государственным образованиям было бы недальновид­ным политическим шагом. Правовая природа автономной обла­сти была определена только в Конституции РСФСР 1925 года, специальной главой «Об автономных советских социалистичес­ких республиках и областях». Позже декретом ВЦИК «О реор­ганизации Высших исполнительных органов в автономных об­ластях в соответствии с Конституцией РСФСР» от 18 января 1926 года устанавливалась иерархическая подчиненность авто­номной области. Исполкомам автономных областей предписы­валось не употреблять по отношению к себе наименования выс­ший, а именоваться, согласно Конституции, областным испол­нительным комитетом и занять соответствующую нишу в государственной структуре³⁶. Таким образом, было заложено не­равнозначное положение автономий в федерации.

Ведущую роль в Национально-государственном строительстве играл Наркомнац, предложивший в мае 1922 года два проекта управления национальными территориями. Первый предусмат­ривал создание отраслевых федеральных комитетов при Нарком-наце для руководства хозяйственной деятельностью автономий и независимых республик. Участие представителей советских республик в работе этих комитетов по важнейшим отраслям на­родного хозяйства, по мнению И. В. Сталина, позволяло найти взаимовыгодную модель взаимоотношений центральной и мест­ной власти, а при удачной кадровой перестановке — нейтрали­зовать сепаратно настроенных коммунистов. Второй проект — члена коллегии Наркомнаца Г. И. Бройдо — предусматривал ре­организацию Наркомнаца «по типу английского министерства колоний» и передачу ему всего политического и экономическо­го руководства республиками и областями с одновременным изъятием этих функций из ведения соответствующих наркома-

тов

Федеративное государственное устройство носило компро­миссный характер и воспринималось как временная, переходная

форма к унитарному государству даже современниками, в част­ности И. Н. Анановым, который подчеркивал, что в этот пери­од принцип федерализма имел преимущественно декоративное значение и вряд ли можно было говорить о советском федера­тивном управлении³⁸.

Признание руководством партии большевиков федерации не означало отказа от построения централизованного унитарного государства. На VIII съезде РКП(б) в 1919 году указывалось на необходимость ее ограничения путем «максимальной централи­зации». Этот вопрос должны были решить государственный ап­парат и партийные органы через подбор кадров и непосредствен­ное решение вопросов государственного управления³⁹. Уже в годы Гражданской войны наметились общая централизации вла­сти и практика подмены советских органов партийными. В при­нятой резолюции VIII съезд РКП (б) записал, что «свои решения партия должна проводить через советские органы» .

С первых месяцев советской власти сложилась устойчивая тенденция назначения на руководящие посты центральных и ме­стных органов членов партии. Назначения проходили централи­зованно через Оргбюро и Учетно-распределительный отдел ЦК РКП(б), а в губерниях — через учраспредотделы обкомов, информировавших о назначениях ЦК. В условиях борьбы за власть подобные мероприятия были вполне резонны. Склады­вался определенный тип нового руководителя, обязательно об­ладающего партийным стажем, участвовавшего в революцион­ном движении, но не имеющего профессиональных навыков. Из-за отсутствия необходимого количества кадров с хорошими организаторскими данными практиковалось перемещение партийных работников. Кроме того, ротация становилась мето­дом управления руководящими кадрами. Переброски партийных кадров осуществлялись как в индивидуальном порядке, так и по разнарядке на регион и включали не только руководящих работ­ников, но и технический персонал⁴¹.

К началу 1920-х годов государственное управление представ­ляло собой хотя и громоздкую, но иерархически выстроенную систему со слабо обозначенными федеративными отношениями.

При обсуждении принципов образования СССР был постав­лен вопрос о целесообразности сохранения декларативной фе­дерации, которая, по словам И. В. Сталина, тормозила и пара­лизовала «всякую хозяйственную деятельность в общероссий­ском масштабе»⁴². Разработанный им план автономизации предполагал объединить все советские республики, наделив их одинаковым юридическим статусом, в РСФСР при сохранении

его органов власти. Несмотря на фактическое одобрение сталин­ского проекта, в конечном итоге восторжествовало предложение В. И. Ленина создать Союз Советских республик с формировани­ем союзного ЦИК, обострившее противоречия центристского кры­ла партии и национал-коммунистов суверенных и автономных рес­публик. На XII съезде партии, уже после юридического образова­ния СССР, развернулась дискуссия о разграничении полномочий центра и принципе вхождения в СССР автономий. И. В. Сталин считал, что вхождение автономных республик непосредственно в Союз обяжет создать новую «русскую республику» и «выделить рус­ское население из состава автономных республик», что приведет к перекройке территории и еще более усложнит организационную структуру, поставив под вопрос наличие сильного центра. Сами же республики, с одной стороны требовали политической само­стоятельности, а с другой — призывали к укреплению экономи­ческих связей, а точнее — к экономической помощи. Этим про­тиворечием и воспользовался И. В. Сталин.

Создание многослойной федерации позволяло центру мани­пулировать самосознанием национальных лидеров и проводить собственную политику. Особенно хорошо это видно на примере создания Палаты национальностей в ЦИК, когда развернулась дискуссия между М. В. Фрунзе и И. В. Сталиным о представи­тельстве в ней каждого национального образования⁴³.

Принятая в 1924 году Конституция СССР надстроила над республиканскими съездами Советов и ЦИК и СНК союзный уровень одноименных органов. Структурное отличие ЦИК союз­ных республик заключалось в том, что он не был двухпалатным и национальные меньшинства могли отстаивать свои интересы только через Совет национальностей ЦИК СССР. В Конститу­ции СССР 1924 года содержалось разграничение предметов ве­дения центра и союзных республик. Между тем прозрачность определения полномочий и гибкость формулировок оставляли за центром возможность манипулировать сферами полномочий, что создавало предпосылки для реализации сталинской модели ав­тономизации, предусматривавшей централизацию управления.