Реформирование административно-территориального устройства в 1920-е годы на основе экономического принципа

Переход к новой экономической политике требовал изменить устройство страны в плане обеспечения рационального эконо­мического взаимодействия районов, децентрализации управле-

ния экономикой, повышения местной хозяйственной инициати­вы и развития Советов как полноценных хозяйственных субъек­тов. Кроме того, было необходимо хоть в какой-то мере ниве­лировать национально-территориальный фактор, не отвечавший административным и экономическим требованиям развития го­сударства. На первый план выдвигался хозяйственный принцип организации территории, который, с одной стороны, соответ­ствовал идеологическим установкам о соотношении экономичес­кого базиса и политической надстройки, а с другой — имел серьезное научно-практическое обоснование. Отдельные вопро­сы экономического районирования успешно разрабатывались в России еще до революции, в частности Д. И. Менделеевым, те­оретические воззрения которого затем были использованы совет­скими экономистами⁴⁴.

В феврале 1920 года решением VII Всероссийского съезда Со­ветов при Президиуме ВЦИК создана Административная комис­сия для практической разработки нового административно-тер­риториального деления, а при губернских и уездных исполко­мах — местные комиссии, осуществлявшие^ подготовительную работу. В декабре 1920 года VIII Всероссийский съезд Советов подтвердил целесообразность перехода к новому делению, осно­ванному на экономическом тяготении одного региона к друго­му. Разработка реформы с февраля 1921 года велась совместно с Госпланом, в системе которого создавалась специальная комис­сия, а на местах — областными экономическими совещаниями, составлявшими предварительные проекты экономического рай­онирования⁴⁵. К созданию нового административно-территори­ального деления привлекались Наркомзем, ЦСУ, ряд научных коллективов, ученые и специалисты-практики.

В 1920—1921 годах была выработана черновая схема нового деления в соответствии с экономическим районированием, рас­смотренная и утвержденная в мае 1922 года третьей сессией ВЦИК IX созыва. Его основу составляли следующие принципы: сосредоточение промышленности, природных богатств, техни­ческих культур, плотность населения, характер транспортных связей, тяготение населения к промышленно-распределительным пунктам, а также наличие энергетических ресурсов. В докладе Госплана на III сессии ВЦИК подчеркивалось, что «идея эконо­мического районирования родилась непосредственно от идеи электрификации».

Таким образом, в виде отдельного района выделялась терри­тория, отличающаяся определенным экономическим единством, позволявшим обеспечить «развитие района на базе наилучшего

использования всех возможностей при наименьших затратах»⁴⁶. Вместо губерний, уездов и волостей на территории РСФСР об­разовывались области, округа и районы. Области первоначаль­но назывались-экономическими, в отличие от автономных, но затем стали именоваться просто областями или краями, если в них входили национальные автономии. Структура власти и уп­равления оставалась прежней, а вот права областных Советов и их исполкомов были существенно расширены по сравнению с губернскими. Так Положение об Уральской области, подчерки­вая направляющую и планирующую роль облисполкома, закреп­ляло за ним не только право контроля за предприятиями мест­ного значения, но и наблюдение за работой предприятий рес­публиканского и союзного значения⁴⁷.

Национальный принцип территориального устройства рас­сматривался как подчиненный общей цели развития народного хозяйства и фактически ограничивался сохранением границ при вхождении автономных образований в экономическую область или округ. В ряде случаев предлагаемое районирование, базиру­ясь на практике двусторонних договоров с социалистическими республиками 1919—1921 годов, вовсе не учитывало существо­вавшего национального деления. Южный горнопромышленный район должен был включать только часть Украинской республи­ки (Донбасс, Харьков, Днепропетровск) и Ростов-на-Дону. В За­падный район включалась Белоруссия вместе со Смоленщиной. Все республики Закавказья и Северный Кавказ объединялись в единый Кавказский район.

В ходе обсуждения нового деления страны выявились разные позиции в понимании задач и содержания реформы, тесно свя­занной с решением острых политических вопросов. Предложен­ный вариант районирования ставил под вопрос существование национально-территориальных единиц как самостоятельных об­разований. Он также игнорировал политические цели террито­риального устройства общества — укрепление диктатуры проле­тариата и руководящей роли партии. Выделение в качестве са­мостоятельного экономического района Вятско-Ветлужского края как единого сельскохозяйственного комплекса не устраи­вало политическое руководство.

На заседании Политбюро 28 марта и Пленуме ЦК РКП(б) 30 марта 1923 года разгорелась острая дискуссия об администра­тивно-территориальной реформе. Комиссия ВЦИК под руковод­ством М. И. Калинина расценивала намеченные преобразования как этап в создании «всемирного совнархоза» и настаивала на усилении централизации в управлении⁴⁸. Другой точки зрения

придерживался А. И. Рыков, указывавший на перегруженность центрального аппарата и связь эффективного развития области с децентрализацией управления⁴⁹. Собравшийся в апреле 1923 года XII съезд партии принял весьма противоречивую ре­золюцию «О районировании». В целом план был одобрен, но рассматривался лишь как предварительная гипотеза, нуждающа­яся в проверке и доработке на основании опыта. Был выдвинут еще один принцип районирования — приближение к населению местных органов власти⁵⁰. Образование СССР и изменение курса реформы предопределили централизацию ее разработки. Созда­валась совместная комиссия ЦИК СССР и ВЦИК во главе с Т. В. Сапроновым, а в центрах проектируемых областей учреж­дались Оргбюро и плановые комиссии.

В качестве опыта новое административно-хозяйственное уст­ройство было введено в двух районах: в промышленном (Урал) и сельскохозяйственном (Северный Кавказ). На остальной тер­ритории новое деление вводилось постепенно по мере заверше­ния эксперимента⁵¹.

Новое административно-хозяйственное деление влияло на преобразования в политической системе. Не случайно на ок­тябрьском Пленуме ЦК партии (1924 г.) в унисон проводимой работе по новому делению было принято решение об «оживле­нии Советов». Создание сильных областных объединений во главе с Советами, в ведение которых передавались предприятия на соответствующей территории, превращало местные органы из административных в самостоятельные хозяйственные структуры. Предполагалось, что изменение положения Советов будет спо­собствовать борьбе с бюрократизмом и послужит поддержке со­ветской власти. Руководствуясь этим, ВЦИК принял новое по­ложение о сельских, волостных и уездных Советах, расширив­шее их административно-хозяйственные функции и укрепившее материальную базу⁵². Однако выборы в городские и сельские советы 1924 года себя не оправдали. Во многих местностях ак­тивность избирателей не превышала 35 процентов⁵³. На основе всестороннего анализа сложившейся ситуации Комиссия Оргбю­ро ЦК пришла к выводу, что это вызвано уже сложившимся представлением населения о Советах как об органах парадного характера, не имеющих реальной власти⁵⁴.

Восприятие НЭПа как временной меры на пути к социалис­тической перспективе отвергало коренные изменения в полити­ческой системе. Одновременно легализация частного предпри­нимательства в связи с переходом к НЭПу и элементы демок­ратии требовали усиления контроля со стороны партии над

государственным аппаратом с целью сохранения своей власти. Выступая на XII съезде РКП(б), Сталин заявил, что Учраспред-отдел не может в дальнейшем замыкаться в рамках губкома и обкома и должен охватить «все без исключения отрасли управ­ления», поскольку партия при его помощи «держит в руках... хозяйственный аппарат и осуществляет свое руководство»⁵⁵. В этот период номенклатурный принцип назначения кадров партийного и государственного аппаратов получил «партийно-законодательное» оформление и под контролем ЦК партии оказались все административно-управленческие кадры, начиная с предприятия и кончая центральными ведомствами, включая выборные должности⁵⁶.

Номенклатура по вертикали пронизывала всю систему госу­дарственного управления. Орграспредотдел ЦК, созданный в 1924 году путем слияния Орготдела и Учраспредотдела, разрабо­тал специальную инструкцию «О формах согласования, назна­чений и перемещений руководящих работников местных учреж­дений», которая устанавливала три группы местной номенклату­ры, фактически копировавшие центральную. По списку №1 руководящие кадры утверждались только ЦК партии, по списку № 2 — с согласия Орграспредотдела, по списку № 3 проходила ведомственная номенклатура.

Одним из направлений кадровой политики в это время ста­новится идеологический постулат, что «в государстве диктатуры пролетариата управляют рабочие». Однако приход рабочих в го­сударственный аппарат создал большие проблемы. Партийное руководство прекрасно сознавало, что «выдвиженцы» себя не оправдывали, но не отказывалось от них, поскольку это позво­ляло «не сделать их специалистами государственного управле­ния», сохранив за собой монополию, но «воспитывать их в партийном отношении». Е. Г. Гимпельсон, проведя всестороннее изучение феномена «орабочивания» государственного аппарата, выявил интересную закономерность: чем выше были руководя­щие должности, осуществлявшие общеполитическое руководство и деятельность ведомства, тем значительнее был процент рабо­чих, их занимавших. На «ответственных» же должностях, требу­ющих определенных знаний, образования, опыта, процент рабо­чих был намного меньше. По данным партийной переписи

•7 года, председателями горсоветов, например, были 40,7'про­цента рабочих, а на административно-хозяйственных должнос­тях — всего 10,3 процента⁵⁷. Результатом «орабочивания» стадо снижение интеллектуального уровня руководящих кадров, не­профессионализм в управлении на всех уровнях.

Одним из методов управления становится совмещение партийных и советских должностей. Его суть в государственном управлении раскрыл Л. М. Каганович на XIV партийной конфе­ренции, отметивший, что «секретарь губкома, член бюро губко-ма», обычно являющиеся членами Совета, «имеют полную воз­можность... осуществлять контроль и руководство»⁵⁸.

Курс на индустриализацию, провозглашенный на XV съезде партии, кардинально изменил подход к проблеме администра­тивно-территориального устройства. Повсеместное внедрение планового начала в экономику и усиление контроля центра за развитием территории требовали завершения районирования всей страны в течение предстоящей пятилетки⁵⁹. В этот период руководство районированием полностью взяли на себя партий­ные органы. Созданная комиссия Оргбюро ЦК ВКП(б) под председательством А. П. Смирнова, стремившаяся сохранить могущество центрального партаппарата, не была расположена завершать реформу, усматривая в ней «распыление власти». Предложенная система районирования явно противоречила сло­жившейся централизованной модели государственного управле­ния. Высказывались опасения, что расширение прав областей приведет к полной реконструкции центрального аппарата. «Рай­онирование ближайших районов дает и по партийной линии минусы, — откровенно признавался В. М. Молотов, — ибо сей­час ЦК непосредственно управляет губкомами, а после должен будет управлять через областные центры, т. е. появятся новые инстанции»⁶⁰. Усиление власти партаппарата в вопросах райони­рования сводило на нет демократические тенденции, существо­вавшие в решении этого вопроса в начале 1920-х годов.

Реформа свелась к более рациональному распределению тер­ритории⁶¹. В условиях сверхцентрализации и административно-командной системы центральные ведомства лишали созданные области политической и экономической самостоятельности за счет увеличения числа предприятий союзного значения. Приня­тое 23 июня 1927 года постановление ЦИК СССР «О правах и обязанностях местных органов власти» как будто продолжало курс на «оживление Советов», расширяло их полномочия по административному и общему управлению, превращая их в орга­ны контроля за развитием территории.

К концу 1929 года в РСФСР и союзных республиках был за­вершен переход к областному, окружному и районному делению. Основным звеном стали края и области, количество которых по сравнению с губернским делением сократилось до 13. В союз-^ ных республиках были созданы лишь округа и районы. Новые

территориальные единицы наряду с экономическими выполня­ли административно-политические и социальные функции.

Ускоренное введение нового деления в значительной степе­ни деформировало разработанную- схему районирования. Обла­сти создавались преимущественно на базе прежних администра­тивно-территориальных единиц, без учета их экономического и культурного потенциала, решения об их образовании выносились в спешке, их границы и центры часто корректировались. Напри­мер, центром Западной области становился то Брянск, то Смо­ленск, а Калужская губерния входила в состав области то цели­ком, то частью. Это же имело место при создании районов, рез­ко отличавшихся размерами территории, численностью населения, материально-технической базой, числом и качественным соста­вом низовых органов власти — сельских советов.

Районирование не успело выявить своих преимуществ, не смогло обрести свое законченное выражение и остановилось на этапе административного формирования с некоторым использо­ванием экономических факторов.