Б. Европейский совет и Совет Европейского Союза

Европейский совет и Совет Европейского Союза — институты ЕС, представляющие интересы государств — членов этой организации:

• Европейский совет возник в середине 1970-х годов в качестве ре
гулярной встречи в верхах руководителей всех государств-членов
(глав государств или правительств) с участием Председателя Ко-
миссии^]4К;

Способ представительства государств-членов в Европейском совете зависит от их формы правления и определяется странами ЕС самостоятельно. Подавляющее большинство государств — членов Союза являются сегодня парламен-

121

• Совет Европейского Союза (Совет) функционирует с момента основания Европейских сообществ в 1950-е годы и объединяет представителей национальных правительств на министерском уровне. Отсюда его неофициальное название, широко употребляемое в литературе и средствах массовой информации — «Совет министров»¹⁴⁹.

Функции Европейского советаопределяются следующим образом: давать Союзу необходимые «побудительные импульсы» для его развития и определять для него «общие политические ориентиры и приоритеты» (параграф 1 статьи 15 Договора о Европейском Союзе).

Упомянутые импульсы, ориентиры и приоритеты традиционно оформляются документом под названием «заключения» Европейского совета (conclusions). Заключения принимаются по итогам каждой сессии Европейского совета, которые отныне должны проводиться не реже двух раз в полугодие (фактически такой порядок действует и в настоящее время).

Заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы и не входят в систему правовых актов Союза (см. ниже, пункт 2.8 комментария). В то же время вследствие высокого должностного положения членов Европейского совета эти документы на практике имеют огромную политическую роль и предопределяют дальнейшие шаги по развитию европейской интеграции.

Отсутствие у Европейского совета собственных полномочий по изданию юридически обязательных актов не давало возможности в «старом» Союзе отнести его к числу институтов, то есть центральных элементов механизма управления ЕС (см. выше, пункт 2.7.1 комментария). С момента создания и по сей день Европейский совет относился к категории «простых» органов ЕС, что явно не соответствовало его реальному значению в управлении интеграционными процессами.

В рамках «нового» Союза подобная дискриминация Европейского совета будет устранена. После вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет станет полноправным элементом «институционального механизма» ЕС. В официальном перечне институтов Союза он занимает второе место (сразу после Европейского парламента).

тарными республиками или монархиями. Как следствие, они, представлены в Европейском совете главами своих правительств (премьер-министрами и т.п.). ¹⁴⁹ «Специальным советом министров» назывался прообраз современного Совета Европейского Союза, учрежденный в 1951 г. в рамках Европейского объединения угля и стали. Термин «Совет министров» также использовался в проекте Европейской конституции 2004 г.

Признание Европейского совета институтом ЕС послужило предпосылкой для наделения его полномочиями издавать правовые акты Союза в форме решений. Последние имеют юридически обязательную силу, но не должны быть направлены на унификацию или гармонизацию национального права государств-членов — в отличие от регламентов и директив ЕС (см. ниже, пункт 2.8 комментария).

Одновременно учредительные документы прямо запрещают Европейскому совету осуществлять законодательную функцию, которая является исключительной прерогативой Европейского парламента и Совета Европейского Союза (последнее предложение параграфа I статьи 15 Договора о Европейском Союзе).

В «новом» ЕС решениями Европейского совета будут, в частности, определяться стратегические интересы и цели деятельности Союза на международной арене (внешнеполитической деятельности ЕС), а также специальные принципы и ориентиры для обшей внешней политики и политики безопасности Союза (статьи 22 и 26 Договора о Европейском Союзе);

На усмотрение Европейского совета как института, включающего высших должностных лиц всех государств-членов, оставлено издание некоторых решений организационного характера, которые направлены на уточнение и дополнение правил учредительных документов ЕС и имеют для Союза фактически «конституционно-правовой» характер.

Сюда относится, например, определение квот государств-членов при выборах Евро парламента (см. выше), системы ротации государств-членов после того, как Европейская комиссия будет включать граждан не всех стран ЕС (см. ниже) или распространение полномочий Европейской прокуратуры на иные преступления помимо тех, которые непосредственно посягают на финансовые интересы ЕС (параграф 4 статьи 86 Договора о функционировании ЕС).

Европейскому совету также отводится ключевая роль в процедуре пересмотра учредительных документов ЕС. Именно на основании его решения будет производиться созыв специального «конвента», призванного разрабатывать проекты дальнейшего пересмотра Договора о Европейском Союзе и/или Договора о функционировании Европейского Союза (см. выше, пункт 2.1 комментария).

В рамках «упрощенных процедур пересмотра» (параграфы 6-7 статьи 48 Договора о Европейском Союзе) Европейскому совету предоставлено право самостоятельно, без созыва конвента и межправительственной конференции, принимать решения о пересмотре отдельных положений учредительных документов.

Речь идет, во-первых, о нормах, касающихся внутриполитической компетенции Союза (часть третья «Внутренняя политика и деятель-

122

123

ность Союза» Договора о функционировании ЕС), во-вторых, о процедурных правилах. Изменяя эти правила, Европейский совет может расширять законодательные полномочия Европарламента и сокращать круг вопросов, по которым государства-члены еще сохраняют право вето.

В обоих указанных случаях решения Европейского совета, однако, должны быть подтверждены государствами-членами. В первом случае необходима последующая ратификация всеми странами ЕС, во втором достаточно молчаливого одобрения (решение принимается при отсутствии возражений против его проекта со стороны хотя бы одного национального парламента в течение шести месяцев с момента уведомления о проекте).

Новыми важными прерогативами Европейского совета после вступления в силу Лиссабонского договора станут право выдвигать кандидата на пост Председателя Европейской комиссии¹⁵⁰ и право назначать Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности (см. ниже, пункт 2.9 комментария).

Лиссабонский договор также расширил возможности Европейского совета выступать в качестве арбитра по урегулированию разногласий между государствами-членами, в том числе разногласий при обсуждении проектов новых законодательных актов ЕС (несмотря на то, что сам по себе Европейский совет, как уже отмечалось, не осуществляет законодательную функцию).

В отношении законопроектов по некоторым вопросам (например, координация режимов социального обеспечения или гармонизация уголовного и уголовно-процессуального права)¹⁵¹ представители государств-членов вправе требовать передачи их на рассмотрение Европейского совета. В этом случае нормативный акт может быть принят, только если Европейский совет поддержит его на основе консенсуса (то есть с одобрения руководителей всех стран ЕС). При отсутствии консенсуса законопроект может быть принят и получить обязательную силу лишь в отношении заинтересованных в нем государств-членов (в рамках механизма «продвинутого сотрудничества»)¹⁵².

Итак, Европейский совет в механизме управления «нового» Союза выступает инстанцией стратегического руководства, политического планирования, а также политического арбитража между государствами-членами.

В настоящее время это выдвижение de facto осуществляется на заседании Европейского совета, но de jure оформляется решением Совета Европейского Союза.

Статьи 48, 82 и 83 Договора о функционировании ЕС. См. выше, пункты 2.1 и 2.3 комментария.

Второй межправительственный институт ЕС — Совет Европейского Союза (Совет)— осуществляет более разнообразный круг задач тактического характера, относящихся к текущему управлению ЕС и правовому регулированию интеграционных процессов.

Учредительные документы «нового» Европейского Союза возложили на Совет четыре функции (параграф 1 статьи 16 Договора о Европейском Союзе):