Понятие и принципы федеративного устройства Российской Федерации

 

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993, в ст. 1 провозгласила, что Российская Федерация - Россия - есть демократическое федератив­ное правовое государство, с республиканской формой правления. РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ. Республика (государство) имеет свою конституцию и законода­тельство. Край, область, город федерального значения, автономная об­ласть, автономный округ имеют свой устав и законодательство. Феде­ративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и само­определении народов в РФ. Во взаимоотношениях с федеральными ор­ганами государственной власти все субъекты РФ между собой равно­правны. В ст. 65 главы «Федеративное устройство» Конституция уста­новила, что в составе РФ находятся 89 субъектов: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Рес­публика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Се­верная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республи­ка Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чувашия; Алтайский край. Красно­дарский край, Красноярский край, Приморский, край, Ставропольский край, Хабаровский край; Амурская область, Архангельская область, Ас­траханская область, Белгородская область, Брянская область. Влади­мирская область. Волгоградская область, Вологодская область, Воро­нежская область. Ивановская область. Иркутская область. Калинин­градская область. Калужская область, Камчатская область, Кемеровская область, Кировская область. Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область. Липецкая область, Магадан­ская область, Московская область, Мурманская область, Нижегород­ская область, Новгородская область. Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская об­ласть, Пермская область, Псковская область, Ростовская область, Ря­занская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская об­ласть, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюмен­ская область, Ульяновская область. Челябинская область, Читинская область, Ярославская область; Москва, Санкт-Петербург - города феде­рального значения; Еврейская автономная область; Агинский Бурят­ский автономный округ, Коми-Пермяцкий автономный округ, Коряк­ский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Чукотский автономный округ, Эвенкийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Нельзя считать бесспорным и закрепление националь­но-государственных основ российского федерализма, особен­но в отношении прав и обязанностей национальных и терри­ториальных субъектов Федерации. Сегодняшняя Федерация включает 32 весьма Неоднородных национальных государства или образования, а 57 субъектов имеют только территориальную основу. В результате можно сделать три важных правовых вывода:

1) Россия не является национальным государством, это многонациональное государство;

2) республики — субъекты Федерации признаются национальными государствами, несмотря на многонациональный состав их населения;

3) русская нация не имеет в составе Российской Федера­ции полноценной национальной государственности, из чего следует, что русская нация видит воплощение своих нацио­нальных интересов в создании многонационального демокра­тического правового государства — Российской Федерации.

Незавершенность процессов создания нового федерализ­ма, весьма естественная для сложной обстановки, в которой принималась Конституция 1993 г., порождает асимметрию прав экономически неоднородных субъектов Федерации, ко­торая часто приобретает национальную окраску. В дотациях и субвенциях из федерального бюджета допускается два­дцатикратный и даже тридцатикратный разрыв. Неравен­ство прав и обязанностей порождает иждивенчество во вза­имоотношениях многих субъектов с федеральной властью. Выравнивание прав и обязанностей субъектов Федерации составляет важное направление совершенствования государ­ственного устройства России.

В 2000 г. Конституционный Суд РФ постановлением от 7 июня и определением от 27 июня дезавуировал суверени­тет республик как не соответствующий Конституции РФ[5].

Статья 5 Конституции РФ определяет основополагающие принципы, на которых строится российский федерализм.

Государственная целостность гарантируется тем, что государствен­ный суверенитет как верховенство и независимость государственной власти на всей территории и в международных отношениях принадле­жит только РФ, а не ее субъектам. Субъекты РФ не имеют права выхода из РФ.

В определении Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. № 250-0 «По запросу Государственного Собрания - Курултая Респуб­лики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации» определяется[6]:

1. Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суве­ренитета и источника власти, помимо многонационального народа Рос­сии, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государст­венного суверенитета, Помимо суверенитета РФ. Суверенитет РФ, в силу Конституции РФ, исключает существование 2 уровней суверен­ных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допус­кает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ;

Конституция РФ связывает суверенитет РФ, ее конституционно-пра­вовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе РФ, не с их волеизъяв­лением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в РФ который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоя­щем федеративном устройстве.

Содержащееся в Конституции РФ решение вопроса о суверенитете Предопределяет характер федеративного устройства, исторически обу­словленного тем, что субъекты РФ не обладают суверенитетом, кото­рый изначально принадлежит РФ в целом. По смыслу Преамбулы, ст. 3, 4, 5, 15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66 и 71 (п. «б») Конституции РФ в их взаимосвя­зи, республики как субъекты РФ не имеют статуса суверенного госу­дарства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не мо­гут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государ­ства.

2. Территориальное, единство - РФ имеет свою территорию, склады­вающуюся из территории ее субъектов, на эту территорию распростра­няется суверенитет РФ.

3. Единство государственной власти - единство системы органов государственной власти - в соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной вла­сти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. В пределах единой системы ор­ганов исполнительной власти Президент РФ вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и Федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

4. Юридическое равноправие субъектов РФ - согласно ст. 5 Консти­туции РФ Россия состоит из равноправных субъектов РФ, во взаимоот­ношениях с федеральными органами государственной власти все субъ­екты РФ между собой равноправны. Равноправие означает равные воз­можности в обладании и осуществлении прав и обязанностей. Фактически различные субъекты РФ обладают различными политиче­скими, экономическими правами.

5. Равноправие и самоопределение народов в РФ. Закрепляя прин­цип самоопределения народов в РФ, законодатель имеет в виду не са­моопределение их в виде собственного государства. Данный принцип федерализма понимает под понятием народ (население) субъект РФ как территориально-политическую общность.

6. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами' государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Данный принцип должен применяться при обязательном со­блюдении принципов - конституционности, верховенства Конституции РФ и федерального законодательства, равноправия субъектов РФ, соблюдения прав и интересов субъектов РФ, баланса интересов Феде­рации и регионов, добровольности заключения договоров и соглаше­ний, обеспеченности финансовыми, материально-техническими, при­родными, энергетическими и другими ресурсами.

Задача № 1

 

Россию как федеративное государство характеризуют следующие признаки:

двухпалатная структура парламента; верхняя палата отражает интересы территориальных единиц;

изменение границ между субъектами РФ утверждает Совет Федерации;

заключение договоров между Россией и ее субъектами о разграничении предметов ведения;

субъекты РФ перечислены в ст.65 Конституции РФ;

субъекты между собой равноправны;

территория субъекта не изменяется без его согласия;

субъекты РФ создают свою систему органов государственной власти;

субъекты РФ имеют право на государственную атрибутику: герб, флаг, гимн;

наличие в составе РФ субъектов разного типа;

субъекты РФ имеют право на собственное законодательство;

Конституция РФ разграничивает предметы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов.

1.Выберите признаки, необходимые и достаточные для утверждения: Россия – федеративное государство.

2.Сравните достоинства и недостатки симметричной и асимметричной федерации.

3.Сравните достоинства и недостатки территориального и национально-территориального подхода к построению федерации.

 

Решение

1.Выберите признаки, необходимые и достаточные для утверждения: Россия – федеративное государство.

субъекты РФ перечислены в ст.65 Конституции РФ;

субъекты между собой равноправны;

заключение договоров между Россией и ее субъектами о разграничении предметов ведения;

Конституция РФ разграничивает предметы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов.

2.Сравните достоинства и недостатки симметричной и асимметричной федерации.

Каждая модель симметричной и асимметричной федерации имеет свои недостатки и достоинства.

Теоретически симметричная федерация исходит из того, что все ее структурные составляющие являются субъектами и равноправны и это может способствовать снятию напряженности между федерацией и ее составными частями. Однако жесткое конкретно-практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов тех или иных этнических общностей и территориальных коллективов, которые сильно разнятся по своей численности, уровню развития и другим характеристикам. Симметрия может не учесть экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов.

Асимметричная федерация исходит из неравноправия ее составных частей, из привилегий для одних и приниженного положения других. В этом ее огромный минус. Но в то же время она в определенной степени опирается на объективно существующие социально-экономические, исторические, этнические, географические и иные различия частей государства. В этом ее сильная сторона. Стремление игнорировать объективные факторы путем искусственного выравнивания правового статуса всех частей федерации в определенных условиях может принести только вред.

3.Сравните достоинства и недостатки территориального и национально-территориального подхода к построению федерации.

Преувеличение роли национального момента в строительстве федерации может не сплотить, а, напротив, разделить население, подорвать государственную общность. Поэтому, например, в африканской Нигерии при создании федерации не только не учитывался национальный (племенной) фактор, а, напротив, штаты были созданы с расчетом, чтобы растворить племена по 30 штатам, чтобы ни в одном из них не доминировало какое-либо одно племя. Такой подход призван содействовать созданию единой нигерийской нации, чего вряд ли можно достигнуть путем «автономизации» племенных структур.

Территориальный подход к федерации способствует укреплению государственности путем централизации, стимулирует процессы интеграции, единство гражданской общности. Он показал свою полезность в США, где были отвергнуты марксистские идеи создать негритянскую автономию на юге США, в так называемом Черном поясе. Территориальный подход не опирается на какой-то один постулат (национальную самобытность), а имеет многофакторный характер, позволяет учесть экономические, географические, исторические и иные данные. На практике – это комплексно-территориальный подход. Он может быть полезен в тех странах, где нации находятся в процессе становления, а размежевание территории по племенным перегородкам ведет к отчуждению народов. Этот подход тяготеет к излишней централизации, так как не учитывает коллективные права компактно проживающих национальных групп. Поэтому, реализуя территориальный подход, нельзя игнорировать коллективные права различных этносов, равно как и законные права и интересы всего народа, населения государства как целого. При территориальном подходе нужно учитывать как национальные интересы, так и социально-экономические факторы, исторические условия, вопросы коммуникаций, географические условия и др. Словом, территориальный подход должен быть действительно комплексным, что обеспечит жизнеспособность федеративного государства.

В необходимых случаях территориальный подход к федерации должен быть дополнен культурно-национальной автономией. Она успешно осуществляется в Финляндии, Швеции, Норвегии. В Австрии в парламенте резервируются места для объединений, представляющие рассеянные национальные группы страны. Такой же принцип принят в соответствии с законом 1993 г. в постсоциалистической Венгрии. Возможности культурно-национальной автономии широки, она может иметь множество форм.

 

Задача № 2

 

В 19 республиках (из 21), в 29 областях (из 49) и 4 автономных округах (из 10) приняты конституционные акты, которые противоречат Конституции РФ. Из принятых субъектами РФ 26 тысяч нормативных актов 12 тысяч противоречат законодательству РФ. В некоторых субъектах РФ существуют нормы, регламентирующие деятельность органов судебной власти и прокуратуры. Другие претендуют на право ратификации международных договоров РФ, объявления военного положения, создания собственной таможни и т.п.

1.Могут ли субъекты РФ осуществлять указанные полномочия?

2.Предложите меры, необходимые для обеспечения соответствия Конституций, Уставов и законодательства субъектов РФ Конституции РФ и федеральному законодательству.

 

Решение

1.Могут ли субъекты РФ осуществлять указанные полномочия?

Нет, не могут, т.к. субъекты РФ претендуют на полномочия высших государственных органов РФ, а именно на полномочия Государственной Думы и Совета Федерации в сфере ратификации международных договоров (ст.106 Конституции РФ[7]), на полномочия Президента РФ в сфере объявления военного положения (ч.1 ст.4 ФЗ «О военном положении»[8]).

2.Предложите меры, необходимые для обеспечения соответствия Конституций, Уставов и законодательства субъектов РФ Конституции РФ и федеральному законодательству.

Первичным и необходимым условием для полноценного «обеспечения соответствия актов» является соответствующее качество «эталонного уровня», т.е. Конституции РФ и федеральных законов.

 

Задача № 3

 

Выберите из предложенных вопросов те, которые подлежат законодательному регулированию Томской области:

определение размеров трансфертов, направляемых Томской области из фонда финансовой поддержки субъектов РФ;

изменение границ Томской области;

порядок обращения беженцев, зарегистрированных органом миграционной службы Томской области, в органы внутренних дел по вопросу о приобретении гражданства РФ;

права и обязанности физических лиц в отношении владения, пользования и распоряжения драгоценными металлами;

реорганизация таможенного управления Томской области, создание таможенных постов;

регулирование тарифов на электроэнергию и тепловую энергию;

установление налогов и сборов Томской области;

избирательная система по выборам главы администрации Томской области;

передача объекта из муниципальной собственности в собственность Томской области;

использование атомной энергии на химкомбинате (г.Северск);

слияние региональных управлений ФСБ и службы внешней разведки;

переименование города Томск-7 в г.Северск;

порядок передачи предприятий фармацевтической промышленности в муниципальную собственности;

изменение границ Томского района;

установление государственного образовательного стандарта по направлению «юриспруденция»;

порядок реализации Закона РФ «О ветеранах»;

порядок создания Уставного Суда Томской области.

Обоснуйте свою позицию с точки зрения действующего законодательства.

 

Решение

 

реорганизация таможенного управления Томской области, создание таможенных постов;

регулирование тарифов на электроэнергию и тепловую энергию;

установление налогов и сборов Томской области;

избирательная система по выборам главы администрации Томской области;

использование атомной энергии на химкомбинате (г.Северск);

слияние региональных управлений ФСБ и службы внешней разведки;

переименование города Томск-7 в г.Северск;

порядок передачи предприятий фармацевтической промышленности в муниципальную собственности;

изменение границ Томского района.

Все перечисленные полномочия отнесены к ведению субъектов РФ Конституцией РФ.