Правовое положение органов местного самоуправления: проблемы и особенности

В настоящее время Россия переживает период кардинальных перемен во всех сферах общества, конечной целью которых является построение в ней суверенного, демократического, федеративного, правового государства. Ощущается острая необходимость в развитии нового, самостоятельного конституционно-политического института - местного самоуправления - и исследовании его с точки зрения политологии и публичного права.

Местное самоуправление - важнейший демократический институт государства, одна из основ конституционного строя страны.

По новой Конституции Российской Федерации местное самоуправление имеет иное содержание, отличное от ранее существовавшей модели местного управления в России. Компетенция, структура и подчиненность органов местного самоуправления во многом изменились. Исследуя эти различия, можно заключить, что прежняя система местной государственной власти настолько укоренилась, что изменение правового положения органов местного самоуправления и в настоящее время не прекратило их фактического подчинения органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно Конституции, "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления" (ч. 2 ст. 3)[8]. Теоретический и сравнительный анализ конституционного закрепления местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что оно представляет собой форму публичной власти, власти народа в виде децентрализации государственного управления.

Итак, местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации имеют единый источник: власть народа. Поэтому трактовка ст. 12 Конституции как закрепляющей полную автономию местного самоуправления по меньшей мере некорректна.

Доказательств встроенности местного самоуправления в структуры государства, а значит, и правовой зависимости от них более чем достаточно. Начать с того, что федеральная государственная власть осуществляется на всей территории Российской Федерации (Конституция РФ, ч. 4 ст. 78)[9], а значит, население любого муниципального образования - граждане государства, обладающие соответствующими правами и обязанностями. Ст. 72 Конституции Российской Федерации[10] установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. Федеральные законы определяют основу и принципы организации местного самоуправления, а субъекты Российской Федерации обладают полномочиями по регламентации института местного самоуправления и взаимоотношений между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Далее органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями с правом контроля за их осуществлением.

Решения органов местного самоуправления обязательны к исполнению всеми, кому они адресованы; у муниципальных органов есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно управление.

И, наконец, основной нормативный акт муниципальных образований - устав, являясь правовой основой их самостоятельности, подлежит государственной регистрации.

Смысл ст. 12 Конституции РФ[11] не в том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти и отделено от нее. Это означает лишь, что для муниципальной власти определено свое поле деятельности, свои полномочия и строго определенные функции в государстве.

Власть самоуправляемых территорий есть власть подзаконная, и действует она в порядке и пределах, установленных федеральной и региональной властями.

Под законность - вот главная черта местного самоуправления, что и отличает его от власти государственной. На это обстоятельство обратил внимание еще в 20-х годах русский ученый Л.Велихов: "Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью"1. В этом своеобразие и суть природы местного самоуправления.

Л.Велихов сформулировал " выгоды его и преимущества": равномерное распределение властных полномочий по всему государству, а не стягивание их к центру; приближенность местных нужд к местным жителям, заинтересованным в успешной деятельности избранных ими органов местного самоуправления; развитие в гражданах самодеятельности, энергии, предприимчивости и общественного сознания; появление у гражданина наряду с частными общественным интересов и т.д.

Правовое положение и функции органов местного самоуправления в общегосударственной системе управления обусловлены целым комплексом политических и социально-экономических факторов. Роль этих органов в решении государственных и общественных задач, их правовой статус полностью отражают те коренные изменения сущности государства, его организации и структуры, которые являются результатом демократических преобразований. А организация деятельности органов местного самоуправления - важнейший фактор реализации принципа демократизации государства.

Пределы самостоятельности органов местного самоуправления относительны и должны выражаться в разграничении полномочий и сфер компетенции властей центра и мест, то есть в обособленности круга дел, предоставленных местному самоуправлению. Хотя необходимо отметить, что государственное начало местного самоуправления заложено в выполняемых им отдельных государственных функциях: налоговая политика, содействие в военной мобилизации, обеспечение охраны общественного порядка, социальное обеспечение, организация выборов и другое. Без государственного начала местное самоуправление немыслимо. Но местное самоуправление не должно подменяться местным государственным управлением. Однако четкой грани между помощью и давлением со стороны субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления пока нет.

Поскольку функции органов местного самоуправления - это, главным образом, децентрализация некоторых функций государственного управления, центр придает большое значение совершенствованию системы местного управления. Однако особенность правового статуса органов местного самоуправления состоит в том, что они выступают не как уполномоченные представители государственной власти, назначенные ею, а как органы, образуемые непосредственно населением, представляющие его интересы, выражающие его волю, ответственные перед ним за всю свою деятельность.

Принципиально важным является и то, что положения Конституции в части, относящейся к местному самоуправлению, и Федерального закона "Об общих принципах организации..." согласуются с Европейской хартией местного самоуправления, в частности, с выраженным в ней принципом субсидиарности, предполагающим выполнение соответствующего объема полномочий тем уровнем власти, на котором они будут выполняться наиболее эффективно.

Обязательным элементом теории административного права является концепция наличия или отсутствия власти, ее правовой природы и сущности. Особого внимания заслуживает исследование наличия власти у органов местного самоуправления.

Субъектами самоуправления являются население и органы местного самоуправления, а объектами управления - муниципальные предприятия и граждане.

Субъекты самоуправления являются звеньями системы собственного, а не государственного управления, поэтому они наделяются юридически-властными полномочиями. Между тем при выполнении государственных полномочий органы местного самоуправления имеют и государственно-властные полномочия в случаях, если они им переданы. При этом объем их полномочий увеличивается, но не изменяется качественно.

Власть органов местного самоуправления можно рассматривать в двух аспектах: в юридическом и политологическом. В юридическом аспекте власть органов местного самоуправления понимается как право и возможность субъектов управления (администраций) управлять, издавать нормативные акты, обязательные для определенного круга лиц, осуществлять организаторскую деятельность. В политологическом аспекте власть органов местного самоуправления представляется как единение интересов местного населения с интересами государства и общества, осуществляемое посредством деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц.

На основании анализа федерального законодательства автор пришел к выводу о том, что ограниченность органов местного самоуправления рамками административной власти обусловлена их правовой природой и правовым статусом. Правовой статус органов местного самоуправления не позволяет отнести их к системе органов исполнительной власти. Органы местного самоуправления являются органами, созданными для осуществления полномочий и организации деятельности местного самоуправления.

Предметы ведения местного самоуправления - это сфера деятельности органов местного самоуправления, наделенных правом и обязанностью осуществлять определенные управленческие функции применительно к объектам управления. Исходя из предметов ведения органа, определяется его компетенция, в то же время компетенция органа управления относит этот орган к определенной сфере управления.

Разграничение функций должно обеспечивать самостоятельность органов местного самоуправления при принятии ими решений в рамках закона. Принципы разграничения функций на основе разделения интересов и при условии стремления законодателей обеспечить хотя бы относительное их равновесие прежде всего следует искать в ответе на вопрос - где начинаются и где кончаются пределы самостоятельности местного самоуправления2.

Российское законодательство пошло по пути составления перечней полномочий и функций органов государственной власти и местного самоуправления. Тогда следует эти перечни делать подробнее и формировать механизмы судебной интерпретации тех действий местных властей, правомочность которых устанавливается и уточняется.

Принцип "позитивного регулирования" сформулирован в п. 2 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где перечисление "предметов ведения" местного самоуправления заканчивается нормой, позволяющей муниципальным образованиям принимать к своему рассмотрению иные вопросы, которые относятся к вопросам местного значения законами субъектов РФ. Вместе с тем здесь же допускается относить к ведению муниципальных образований "также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти".

Однако такая форма выражает принципиально иной способ разграничения функций. К этому варианту разграничения полномочий приближается норма Европейской хартии о местном самоуправлении, где отмечается, что компетенция, предоставляемая органам местного самоуправления, должна быть обширной и целостной. Она может ограничиваться другим, центральным или региональным органом власти только в рамках закона (ч. 4 ст. 4). Объем и содержание полномочий органов местного самоуправления обусловливается в этом случае остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам.

Выбор принципа разграничения полномочий и функций органов государственной власти и местного самоуправления с учетом особенностей переходного периода становления российской государственности достаточно сложен. Выбор первого из них, то есть варианта "позитивного регулирования", должен дополняться, во-первых, более подробным перечнем функций местного самоуправления и разработкой соответствующих частных законов и, во-вторых, расширением судебной практики на основе разработки необходимых для этого норм муниципального права.

Поскольку в ближайшее время в России такая работа вряд ли может быть проделана и, учитывая сегодняшнюю мощь государственной исполнительной власти субъектов РФ, а также актуальность и сложность задачи восстановления представительной власти на местах, предпочтительнее было бы воспользоваться правом "негативного регулирования", которое допускается законом в последней части ст. 6 п. 2.

Подводя итоги, можно определить муниципальную власть как форму общественных отношений, в которых, согласно нормам местного сообщества, деятельность одних субъектов, воздействуя на деятельность других субъектов, изменяет или стабилизирует ее в соответствии со своими целями в рамках общегосударственной политики. Неоднозначность местного самоуправления, которое одновременно является и местным управлением, порождает двойственность его идеалов. Оно призвано и защищать права и свободы населения от диктата органов государственной власти, и доводить до населения упорядочивающую волю высших государственных органов. "Идеалами местного самоуправления являются свобода проживающих на одной территории граждан и общественный порядок"

Заключение

С принятием Конституции Российской Федерации изменилось правовое положение местного самоуправления, которое стало самостоятельным и не входит в систему органов государственной власти. Изменилось и правовое положение органов местного самоуправления, что должно было бы стимулировать творческую инициативу местных сообществ в вопросах установления систем органов муниципальных образований.

Однако исследования системы органов местного самоуправления показали, что она не претерпела существенных изменений по сравнению с периодом местных Советов народных депутатов, не стала совершеннее. Структура исполнительных органов почти полностью сохранилась в прежнем виде. "Коэффициент полезного действия" их деятельности не только не повысился, но по некоторым показателям даже понизился. Это касается взаимодействия с предприятиями различных форм собственности, действующими на территориях муниципальных образований, собираемости местных налогов, содержания объектов социальной инфраструктуры и т.д. К сожалению, в настоящее время в процессах становления и развития местного самоуправления наблюдаются негативные тенденции.

Во-первых, это своеобразная автономизация муниципальных образований, - то есть часть муниципальных образований считают себя полностью автономными, независимыми от центра, а иногда и противопоставляют себя центру, забывая о пределах самостоятельности.

Во-вторых, неверное толкование органами местного самоуправления своих функций, которые направлены только на сферу социально - культурного и коммунально - бытового обслуживания и не распространяются на вопросы руководства экономикой, сужение функций контроля за неподведомственными предприятиями приводят к утрате ими основных качеств органов, составляющих совместно с органами государственной власти РФ и субъектов Федерации политическую основу государства.

В-третьих, происходит деконцентрация функций органов местного самоуправления, то есть рассредоточение некоторых функций местного самоуправления между органами государственной власти. Например, в отношении муниципальных земель, которыми фактически управляют районные и городские комитеты землеустройства и земельных ресурсов - территориальные органы Роскомзема, в отношении муниципальной собственности, которой управляют комитеты по управлению муниципальным имуществом, подчиненные соответствующим органам субъекта РФ. Изменившееся правовое положение органов местного самоуправления должно существенно влиять на объем полномочий и, главное, на источники финансирования. В отличие от правового положения и принципов финансирования системы органов местных Советов, федеральным законодательством установлены конкретные предметы ведения местного самоуправления, источники финансирования при выполнении им исключительных полномочий и государственных полномочий. Поскольку установление системы исполнительных органов муниципального образования находится в одних руках - руководителя муниципального образования, - то реально проконтролировать целесообразность создания тех или иных органов практически невозможно. А расходы на содержание этих исполнительных органов невозможно не только проконтролировать, но и обеспечить. Таким образом, возникает еще одна проблема - постоянный дефицит местного бюджета на содержание органов управления муниципального образования. Для совершенствования процесса управления в муниципальных образованиях следует, на мой взгляд, с одной стороны, конкретизировать организационные формы управления, а с другой - унифицировать (типизировать) эти организационные формы. Укреплять местные органы власти надо не путем "механического" увеличения объема их правомочий, а совершенствуя их властные полномочия, расширяя функции органов местного самоуправления в различных сферах его деятельности, четко определяя формы ответственности.

Список использованной литературы

1.Конституция Российской Федерации

2.ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” №131 от 06 октября 2003г

3.ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления” от 25.09.97 г. № 126-ФЗ.

4.ФЗ “О местном самоуправлении в Российской Федерации” от 6.07.91 г. № 1550-1 (в ред. от 28.08.95 г. № 154-ФЗ).

5.ФЗ “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” от 26.11.96 г. № 138-ФЗ (в ред. от 22.06.98 г. № 85-ФЗ).

6.Налоговый кодекс Российской Федерации (ч.1) от 31.07.98 г. № 146-ФЗ.

7.Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право № 2,2006.

8.Кононов А.М. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка // Государство и право, № 12, 2007, с.33-36.

9.Бельский К.С. О функциях исполнительной власти. // Государство и право, 2007, № 3, с.15.

11.Авакьян С.А. Местное самоуправления в Российской Федерации: концепция и решения нового закона. // Вестник Московского университета. Серия “Право”, 2006, № 2, с.19.

12.Актуальные проблемы формирования местного самоуправления (“Круглый стол” в Институте государства и права РАН) // Государство и право № 5, 2007 c.33.

13.Иванченко А. Местное самоуправление в Российской Федерации: особенности формирования // Право и экономика № 6, 2006, с.с. 4-7.

14.Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право, № 1, 2006, с.142.

15.Поляк Г.Б. О влиянии новых законодательных актов на местные финансы // Закон и право № 5, 2007, с.с. 18-22.

 

[1] Конституция РФ ст.130

[2] Конституция РФ ст.3

[3] Конституция РФ ст12

[4] Конституция РФ ст132

[5] Федеральный закон №131“Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” (ст. 6)[5]

[6] Федеральный закон №131 “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” (ст. 18)[6]

[7] Федеральный закон №131 “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” (ст. 17)[7]

[8] Конституция РФ (ч.2 ст3)

[9] Конституция РФ(ч.4 ст.78)

[10] Конституция РФ(ст 72)

[11] Конституция РФ (ст12)