Лекция 5. Местный бюджет

Местный бюджет – это форма образования доходов и расходов финансовых средств МО, его финансовый план.

Согласно Бюджетному кодексу (БК) РФ, местный бюджет – это форма образования или расходования финансовых средств, предназначенная для выполнения функций и решения задач, отнесенных к предметам ведения МСУ.

С позиции развития муниципальных финансов, под местным бюджетом понимается совокупность экономических отношений между субъектами как участников формирования аккумулированного (собранного) централизованного фонда финансовых средств МО.

Стадии бюджетного процесса:

1. Формирование и разработка бюджета

2. Утверждение проекта бюджета

3. Принятие бюджета

4. Исполнение бюджета

К ведению МСУ БК РФ относит:

1. Установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, а также контроль за их исполнением.

Главным требованием формирования местных бюджетов является сбалансированность его доходов и расходов.

Федеральным законодательством установлены гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов. Федеральные органы государственной власти, а также органы государственной власти субъектов, обязаны обеспечить МО минимальный бюджет путем закрепления доходных источников для покрытия минимальных необходимых затрат на местные бюджеты.

2. Определение порядка направления в местный бюджет доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов.

3. Предоставление финансовой помощи и ссуд из местного бюджета.

4. Определения порядка осуществления муниципальных заимствований, а также определение порядка представления финансовой помощи и ссуд.

С разделением муниципальных образований на поселения, муниципальные районы и городские округа система МСУ из трехуровневой превратилась в четырехуровневую. При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в его состав, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Муниципальный бюджет разделяется на три основные части:

1. Средства на осуществление собственных полномочий МСУ;

2. Средства на реализацию отдельных государственных полномочий, возложенных на органы МСУ;

3. Средства на выполнение решений органов государственной власти из местных бюджетов.

Из средств на осуществление собственных полномочий МСУ выделяются:

1. Средства на обеспечение текущей деятельности – бюджет существования;

2. Средства на развитие;

Бюджет существования делится на 2 части:

1. Средства на осуществление самостоятельного планирования деятельности;

2. Средства на реализацию минимальных социальных государственных стандартов.

 

Лекция 6. Состав органов местного самоуправления. Организационная структура местной администрации

Органы МСУ классифицируются по различным признакам:

1. По способу образования и делегирования полномочий:

· Выборные;

· Другие;

Выборные органы отличаются тем, что население напрямую наделяет их полномочиями по решению вопросов местного значения, а другие органы создаются для обеспечения этих полномочий и бывают:

- формируемые на добровольной основе с последующим утверждением;

- на основе назначения;

- на основе кооптации по установленным нормам.

Выборные органы получают полномочия непосредственно от населения; органы, формируемые иным способом, получают свои полномочия от выборных органов.

2. По назначению:

· Органы общего назначения;

· Органы специального назначения;

Органы общего назначения – это органы, деятельность которых распространяется на всю, либо на большую часть органов МСУ.

3. По полномочиям:

· Органы, исполняющие собственные полномочия;

· Органы, исполняющие отдельные государственные полномочия;

· Органы, исполняющие добровольные полномочия;

4. По способу принятия решений:

· Коллегиальные;

· Единоличные;

5. По типу исполняемых функций:

· Представительные – проектная функция;

· Исполнительные – программная функция;

Представление интересов населения заключается в их выявлении, агрегировании, аккумулировании и принятии проекта социально-экономического развития МО.

Реализация интересов населения обеспечивается путем разработки и исполнения программы органов МСУ.

Формы организации МСУ

Формы организации МСУ строятся на основе сочетания представительных и исполнительных органов, а также высшего должностного лица.

Совет – слабый мэр

Население избирает совет, которому принадлежит вся полнота муниципальной власти. Совет избирает мэра из своего состава и назначает чиновников, либо согласовывает их назначение, которое производится мэром.

Сильный мэр – совет

Мэр и совет избираются населением независимо друг от друга. Мэр наделяется большими полномочиями, самостоятельно назначает муниципальных служащих. Совет не может отстранить мэра от должности. Мэру предоставляется право отлагательного вето на решения Совета, которое Совет может преодолеть квалифицированным большинством голосов.

Совет – управляющий

Избранный населением Совет нанимает на работу по контракту профессионального менеджера, самостоятельно управляющего городским хозяйством. Менеджер подотчетен Совету.

Комиссия

Население избирает комиссию, осуществляющую представительные и исполнительные функции.

Комбинированная форма

Существует мэр, управляющий и Совет.

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Глава МО – высшее должностное лицо МО, которое наделяется Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Местная администрация наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения Уставом МО.

В исключительной компетенции представительного органа МО находится:

1. Принятие Устава МО, его изменение и дополнение;

2. Утверждение местного бюджета и отчет о его исполнении;

3. Установление и отмена, а также изменение местных налогов и сборов;

4. Принятие планов и программ развития МО;

5. Определение порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом;

6. Определение порядка принятия решений о создании, реорганизации ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений;

7. Определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов МСУ.

Вопросы организации исполнительных органов МО начинаются с рассмотрения структуры местной администрации.

Организационная структура – это фактор деятельности органов МСУ, а также форма, в которой реализуется процесс муниципального управления.

Организационная структура местной администрации – это состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц, звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (управленческих уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.

Звено управления – это обособленная ячейка строго ориентированными функциями управления.

Ступень или уровень управления – это совокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархическом уровне.

Цели, задачи и функции муниципального управления влияют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ней самостоятельных подразделений. В составе администрации выделяются соответствующие структурные подразделения.

Состав основных факторов, влияющих на организационную структуру местной администрации:

1. Внешние факторы:

· Цели системы управления;

· Методы управления;

· Состав, трудоемкость и сложность управленческих работ;

· Принципы формирования управленческой структуры;

· Принципы управления;

· Тип муниципального образования и численность населения;

· Особенности и состав управляемых объектов;

· Местные условия и особенности.

2. Внутренние факторы:

· Кадры;

· Технология управления;

· Организация труда.

Норма управляемости (диапазон управления) – это максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при определенных организационно-технических условиях.

От нормы управляемости зависит численность сотрудников подразделений, количество подразделений.

Норма управляемости зависит от:

1) Содержания деятельности;

2) Уровня организации труда;

3) Интенсивности взаимодействия между группами и отдельными работниками;

4) Личностных качеств руководителя;

5) Места руководителя в системе управления;

6) Деловых и личностных качеств подчиненных;

7) Сходства или различия в характере деятельности подчиненных.

Формирование структуры местной администрации – это организационное закрепление определенных функций управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами.

При проектировании организационной структуры необходимо соблюдать следующие принципы:

1. Направленность на достижение целей;

2. Перспективность;

Данный принцип достигается путем разделения полномочий между представительными и исполнительными органами МСУ, а также создания в организационной структуре администрации подразделений, занимающихся стратегией развития МО.

3. Адаптивность (способность к развитию);

Данный принцип реализуется путем периодического внесения изменений в организационную структуру администрации.

4. Комплексность;

При построении организационной структуры необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления организационной деятельности:

1) Аналитический этап;

2) Постановка задачи;

3) Принятие управленческого решения;

4) Исполнение управленческого решения;

5) Оценка результатов.

5. Индивидуализация;

6. Принцип экономичности.

Процесс формирования организационной структуры строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности.

Этапы формирования организационной структуры местной администрации:

1. Формирование общей структурной схемы, которая предполагает определение основных параметров структуры и определение направлений углубленного проектирования.

2. Разработка состава основных структурных подразделений и связей между ними:

· Выделение крупных линейно-функциональных и программно-целевых блоков;

· Выделение самостоятельных (базовых) структурных подразделений;

· Распределение конкретных задач между подразделениями и построение внутриорганизационных связей.

3. Регламентация организационной структуры:

· Определение состава внутренних элементов организационной структуры;

· Распределение задач и работ между конкретными исполнителями и установление ответственности;

· Разработка процедур выполнения отдельных работ;

4. Расчет затрат на содержание администрации.

Система муниципального управления отличается разнообразием организационных структур администрации, но существуют общие подходы к построению организационной структуры. Перспективным является системно-целевой подход с ориентацией на конечный результат деятельности системы. Определение системных целей и задач конкретного муниципального образования служат ориентиром формирования его организационной структуры.

Системно-целевой подход создает реальные условия для индивидуализации процесса формирования организационной структуры.

При построении организационной структуры строятся количественные и качественные характеристики целей и задач. Качественная характеристика служит обоснованием для выделения функций управления, а количественная – для определения вида организационной единицы (департамент, управление, отдел и т.д.).

Распределение задач между подразделениями местной администрации осуществляется по следующим признакам:

1. По группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности, которые обеспечивают предоставление муниципальных услуг определенного типа – здравоохранение, образование, культура и т.д.);

2. По функциональному признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль и т.д.

3. По территориальному признаку.

Типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

· Глава администрации;

· Заместители главы администрации по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть 1-2 первых заместителя;

· Структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении Главы, одного из его заместителей либо в соподчинении между собой;

· Коллегиальные совещательные органы – коллегия администрации, экономический совет, финансовый совет и т.д.

Коллегии – это совещательные органы при Главе администрации, которые принимают решения по важнейшим вопросам управления муниципальным образованием. Решение коллегии оформляется постановлениями и распоряжениями Главы администрации.

· Аппарат администрации.

Распределение задач и целей деятельности в структурных подразделениях администрации делится на 4 группы:

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями муниципальной деятельности. Данные подразделения выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Предметы деятельности функциональных структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Их основными характеристиками являются:использование преимуществ, связанных со специализацией функций. Они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений.

Создание территориальных структурных подразделений связано с необходимостью приближения органов МСУ к населению.

Вспомогательные подразделения не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции сервисного обслуживания руководства администрации.

Аппарат администрации обеспечивает:

1) Планирование и координацию работы всех структур администрации;

2) Обеспечивает делопроизводство;

3) связь со СМИ;

4) подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий и т.д;

5) контроль за исполнением решений;

6) организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;

7) юридическое, кадровое, информационное, финансовое, материально-техническое обеспечение деятельности администрации;

8) взаимодействие местной администрации с представительным органом.

В составе аппарата администрации могут находиться: референты, советники, кадровая, юридическая, информационная службы, общий отдел, бухгалтерия, контрольный аппарат и т.д.

Глава администрации и его заместители могут иметь свой собственный аппарат: секретарей и помощников.

Эти организационные структуры – линейно-функциональные.

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления используются обособленные структурные подразделения.

Лекция 7. Организация и планирование работы местной администрации

Формирование рациональной организационной структуры местной органа МСУ является необходимым, но недостаточным условием его работы. Наибольшее значение имеет организация деятельности муниципальной власти, воплощенная в планах, регламентах, инструкциях и организационных процедурах.

Любая модель организационной структуры подкрепляется системой функциональных связей между структурными подразделениями.

Основным документом, определяющим организацию деятельности местной администрации, является ее регламент, который утверждается Главой администрации.

Основные вопросы, регулируемые регламентом работы местной администрации:

1. порядок планирования работы администрации;

2. порядок проведения совещаний;

3. порядок взаимодействия администрации с общественными организациями и СМИ;

4. порядок подготовки, оформления, принятия и опубликования распорядительных документов;

5. порядок внесения муниципальными служащими предложений по совершенствованию муниципальной службы;

6. порядок взаимодействия администрации с представительным органом;

7. порядок организации работы с документами, поступающими от органов государственной власти и других организаций;

8. распределение обязанностей между Главой администрации, его заместителями и руководителем аппарата;

9. порядок организации контроля и проверки исполнения документов в администрации;

10. порядок работы с обращениями граждан;

11. внутренний распорядок работы и порядок работы служащих администрации с электронной информацией.

Соблюдение регламента позволяет установить четкие границы между уровнями управления и горизонтальные связи между подразделениями.

На его основе организуются документопотоки, распределяются права, обязанности и ответственность, а также формируется система единых требований к руководителям.

Наряду с регламентом важную роль в организации деятельности администрации играют нормативные документы, регламентирующие деятельность отдельных структурных подразделений и исполнителей. Например, положения о структурных подразделениях и должностные инструкции работников.

Положения о структурных подразделениях используются для нормативно-правовой регламентации деятельности подразделений, распределения их функций, прав и ответственности в системе управления администрации. Положения для всех структурных подразделений составляются по единой методике. В соответствии с ним и профилем работы структурные подразделения администрации:

1) Курируют работу подведомственных предприятий, организаций, учреждений;

2) Осуществляют сбор информации, анализ состояния социально-экономической и экологической ситуации с МО;

3) Готовят справочно-информационные и аналитические материалы;

4) По поручению Главы администрации готовят проекты постановлений;

5) Осуществляют экспертизу проектов постановлений Главы администрации по вопросам своей деятельности;

6) Организуют по вопросам своей деятельность консультационную поддержку Главы администрации.

 

Лекция 8. Система планирования работы местной администрации

Система планирования работы местной администрации позволяет согласовать во времени все стороны деятельности руководства и ее структурных подразделений.

В администрации разрабатываются годовые, квартальные, недельные планы. Порядок их разработки определяется регламентом работы администрации. Предложения по проекту плана вносятся Главой администрации, его заместителями, руководителями структурных подразделений и сводятся в единый проект аппарата администрации.

План работы администрации включает:

1. Вопросы, выносимые администрацией на рассмотрение представительного органа МО;

2. Вопросы, выносимые на рассмотрение коллегии администрации;

3. Вопросы, выносимые на рассмотрение Главы администрации;

4. Вопросы, рассматриваемые у заместителей Главы администрации;

5. Организационные мероприятия, проводимые в масштабах МО.

В планы включаются перечни конкретных мероприятий с указание ответственных исполнителей, сроков и форм контроля. Ход реализации планов рассматривается еженедельно на аппаратных совещаниях, проводимых Главой администрации либо его заместителями. Особое внимание при планировании уделяется анализу причин, которые не позволили достичь планируемых результатов.

Общий контроль за выполнение плана и всех его мероприятий возлагается на руководителя аппарата администрации.

Важным направлением деятельности администрации является ее взаимодействие с представительным органом МО, подготовка проектов нормативных документов, требующих рассмотрения в представительном органе. В качестве субъекта правотворческой инициативы в данном случае выступает Глава администрации.

Администрация составляет перечень нормативных правовых актов, требующих рассмотрения в представительном органе, и график их разработки. Разработчиками отдельных правовых актов являются профильные структурные подразделения администрации, а общая работа и контроль за их ходом возлагается на руководителя аппарата. Проекты нормативных правовых актов обязательно согласовываются с руководителем аппарата и юридической службой (в некоторых случаях – финансовым управлением).

Представители администрации участвуют в предварительном рассмотрении правовых актов в комитетах и комиссиях представительного органа и в работе согласительных комиссий. Депутаты представительного органа могут участвовать в подготовке проектов правовых актов. Во многих администрациях при Главе находятся коллегия – совещательный орган, предназначенный для коллективного обсуждения наиболее важных вопросов жизнедеятельности МО. Заседание коллегии проводится не реже одного раза в месяц, а возможно и чаще – в случае необходимости.

На этом заседании рассматриваются следующие вопросы:

1) Планы и программы социально-экономического развития МО;

2) Проекты крупных договоров на поставку и приобретение продукции за счет бюджетных средств;

3) Программы по охране окружающей среды;

4) Вопросы строительства и реконструкции природных объектов;

5) Вопросы деятельности структурных подразделений администрации по исполнению их полномочий;

6) Предложения о размещении, развитии и специализации предприятий, деятельность которых имеет значение для МО;

7) Сложные неординарные ситуации в МО, требующие обдуманных решений.

Перечень вопросов, выносимых на заседание коллегии, зависит от специфики МО. Порядок работы коллегии определяется Положением, утверждаемым Главой администрации. Решения, принимаемые на коллегиях, оформляются Постановлением или Распоряжением Главы администрации.

Закон устанавливает право граждан на индивидуальные или коллективные обращения в органы МСУ и к его должностным лицам, которые обязаны дать ответ по существу обращений в течении одного месяца. За нарушение сроков и порядка их рассмотрения законами субъектов установлена административная ответственность. Регламентом работы администрации предусматривается определенная система приема граждан руководителями администрации: дни и часы приема посетителей каждым руководителем, не реже 1-2 раз в месяц, а также порядок записи на прием. В приемной граждан все устные и письменные обращения регистрируются, а затем направляются в зависимости от значимости вопроса либо Главе администрации, либо его заместителю, либо в соответствующее структурное подразделение.

Приемная граждан осуществляет контроль за соблюдением сроков рассмотрения обращений граждан. Для неотложных обращений создается срочная диспетчерская круглосуточная служба администрации. В выходные и праздники устанавливается дежурство работников администрации.

Под обращениями граждан понимаются заявления, предложения, жалобы. В качестве предложения рассматриваются пожелания и рекомендации граждан по вопросам совершенствования деятельности муниципальных и общественных органов в сфере муниципального хозяйства и социально-культурного строительства.

Заявлениями считаются письменные обращения, в которых выражаются просьбы об удовлетворении субъективных прав, свобод и законных интересов граждан. В заявлениях могут содержаться сведения о недостатках в работе муниципальных и общественных органов.

Жалоба – это информация о нарушении прав, свобод или интересов граждан, установленных законодательством или определяемых общими принципами законности и правилами общественного проживания. Обязательная часть жалоб – это требование или просьба об устранении нарушения.

В соответствии с законодательством жалобы и заявления должны быть рассмотрены не позднее 15 дней. Предложения рассматриваются в срок до 1 месяца. Законодательством не установлены ограничительные сроки для подачи жалоб, они могут быть поданы по прошествии ряда месяцев после нарушения.

Личная ответственность за организацию приема и рассмотрение обращений граждан в органы МСУ возложена на руководителя отдела по обращениями граждан. Поступающие письма граждан подлежат регистрации. На каждое письмо заполняется учетно-контрольная карточка обращения, в которой содержится: ФИО заявителя, вид обращения, регистрационный номер и дата поступления, краткое содержание, результаты рассмотрения. Не подлежат рассмотрению анонимные обращения, обращения, носящие абстрактный характер и обращения от недееспособных граждан.

Исполнение обращений граждан поручается работникам аппарата либо отделам территориального образования. В необходимых случаях, по инициативе руководителя органа управления создаются специальные комиссии. Обращение считается рассмотренным, если даны ответы на все вопросы, приняты необходимые меры, заявитель письменно проинформирован.

Еще одним механизмом организации деятельности администрации являются совещания, семинары и др. с участием работников администрации и других заинтересованных лиц. Совещания и семинары проводятся в соответствии с планом работы администрации и ее подразделений. На них выносятся вопросы, которые требуют координации деятельности нескольких структурных подразделений. Семинары проводятся с целью обучения сотрудников новым формам и методам управленческой деятельности.

Организация управленческого труда муниципальных служащих – один из факторов эффективной работы местной администрации. Рациональная организация управленческого труда существенно влияет на обоснованное распределение обязанностей внутри управленческого аппарата.

Одним из направлений научной организации труда муниципальных служащих является создание рациональной системы труда и кооперации. Разделение управленческого труда означает разграничение и обособление различных видов деятельности, а кооперация труда – это совместное участие работников в одном или нескольких связанных между собой процессах управленческого труда.

Разделение труда и кооперация взаимосвязаны и взаимно обусловлены, это выражается в том, что разделение процесса труда на части с закреплением их за определенным работником предопределяет форму взаимодействий работников.

Основные цели разделения и кооперации труда в местной администрации:

1) Полное использование рабочего времени;

2) Увязка по времени выполнения различных видов работ;

3) Рост квалификации служащего;

4) Использование служащего в соответствии с его квалификацией и рациональное использование его кадрового потенциала;

5) Предотвращение дублирования в работе различных служб и исполнителей;

6) Освобождение служащего от работ, не связанных с его должностью;

7) Исключение «обезлички» за счет делегирования ответственности каждому служащему.

Таким образом, разделение и кооперация труда позволяют обеспечить стабильность системы муниципального управления.

Различают функциональное, технологическое и квалификационное разделение труда.

Функциональное разделение труда – это разграничение и обособление групп работников по функциям управления и относительно самостоятельным сферам деятельности.

Технологическое разделение труда – это разграничение по видам работ и операций, закрепление их за определенными группами работников и отдельными исполнителями, что обеспечивает специализацию работ, ориентацию работников на однородных или сопряженных видах операций.

В укрупненном виде технологическое разделение труда выражается в разделении управленческого персонала на руководителей, специалистов и технических исполнителей.

Формы технологического разделения труда (предполагается, что каждой категории управленческого персонала соответствует одна из форм):

1) Целевая – предполагает закрепление за работником широкого круга работ и разнообразных видов операций, связанных с достижением определенной цели (руководители);

2) Предметная – закрепление за работником одной или нескольких однородных, связанных между собой задач (специалисты);

3) Операционная форма – наибольшая степень дифференциации труда, когда за работником закрепляются однородные операции (технические исполнители).

Квалификационное разделение труда – это разделение обязанностей между работниками различной квалификации с учетом сложности поручаемых работ и занимаемой должности. Оно осуществляется внутри профессиональных групп специалистов и технических исполнителей в рамках структурных подразделений администрации.

Планирование личного бюджета времени работников сводится к составлению проекта процессов труда на предстоящий период.

При индивидуальном планировании работы муниципальных служащих необходимо использовать следующие принципы:

1. План составляется на определенную долю рабочего времени. 40%: 20% - непредвиденная активность, 20% спонтанная активность (творческая).

2. Проведение системного анализа вида деятельности и расхода времени.

3. Задания, которые предстоит решить в плановом периоде, преобразуются в последовательный план действий. В план необходимо включать такой объем работ, который реально выполним, план должен быть гибким, в нем необходимо стремиться к восполнению потерь рабочего времени.