Характеристика правовой природы СНГ

Одной из основных проблем существования СНГ является отсутствие полной ясности политико-правового статуса Содружества. Хотя о создании СНГ было заявлено еще в декабре 1991 г., процесс правового оформления Содружества даже в основном пока еще не завершился. В данном случае речь не о том, что жизнь идет своим чередом, интеграционное образование эволюционирует, что требует и соответственного развития правового оформления этого образования. В таком понимании любое явление постоянно развивается, становится. Однако в этом беспрерывном развитии можно зафиксировать некие моменты, и в пределах выделенных моментов описать явление как статичное, имеющее вполне четкие параметры и характеристики.

Более того, можно выделить определенные стадии в процессе развития, на протяжении которых допустимо пренебречь некоторыми изменениями, рассматривая качественные скачки в начале и в конце стадии. Например, никто не скажет, что Европейский Союз в середине 90-х гг. то же самое, что Европейское Экономическое Сообщество в конце 50-х гг. Но можно описать и одно (конец 50-х гг.) и другое (середина 90-х гг.) состояния этого интеграционного образования, показать различия и закономерности развития. Другое дело СНГ.

Долгое время оно существовало без Устава и ряда других основополагающих правовых документов. Процесс разработки, создания правовой базы функционирования СНГ затянулся. Так, например, Положения о флаге и эмблеме СНГ были одобрены Межпарламентской Ассамблеей и рекомендованы для рассмотрения Советом глав государств Содружества только в мае 1995 г. В то же время в уже существующие правовые акты вносятся изменения, уточняющие и корректирующие статус и полномочия некоторых органов Содружества.

В частности, уже отменен пункт 3 Постановления Межпарламентской Ассамблеи “О роли Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств и ее задачах по дальнейшему укреплению Содружества”, а принято Постановление было менее двух лет назад — 18 марта 1994 г. Одновременно с отменой указанного положения Межпарламентская Ассамблея одобрила и рекомендовала к рассмотрению Советом глав государств СНГ поправки к ст.ст. 36 и 37 Устава, регулирующим правовой статус Межпарламентской Ассамблеи, нацеленные на уточнение роли и функций этого органа. Проект Конвенции о Межпарламентской Ассамблеи был подготовлен только к середине 1995 г.

Вместе с тем даже подписанные в рамках СНГ международно-правовые договоры и соглашения довольно долго ждут ратификации. Многие соглашения не ратифицированы большинством государств, подписавших их на протяжении двух-трех лет, а ведь СНГ существует всего четыре года. Примечательно, что одним из наиболее активных государств-участников с точки зрения ратификации конвенций выступает Таджикистан. Кстати, как средство гармонизации законодательства в отдельных областях правового регулирования в странах-участницах СНГ модельные правовые акты зарекомендовали себя в ряде случаев более эффективными, чем конвенции. Дело в том, что модельные правовые акты разрабатываются специалистами с учетом практики и потребностей, но не носят обязывающего характера и потому, как правило, не вызывают острых политических дискуссий. В итоге же согласованные специалистами общие принципы и подходы в отношении тех или иных правовых институтов воплощаются в законодательных актах, принимаемых в отдельных странах СНГ, приводя к определенной согласованности правового регулирования некоторых отношений без какого-либо давления или навязывания стандартов одних республик другим.

Впрочем, подписание и ратификация международных договоров и соглашений не означает, как показывает практика, что они реально претворяются в жизнь.

Общим местом в выступлениях и статьях по правовым проблемам экономического сотрудничества стран-членов СНГ стало признание факта, что соглашения об экономическом союзе, подписанные еще в 1993 г. либо вовсе не претворяются в жизнь, либо работают весьма слабо.

В чем же причина такого состояния дел? Ведь потребности в экономическом сотрудничестве в рамках СНГ существуют, имеются в наличии объективные предпосылки для хозяйственной интеграции. Среди них высокий уровень специализации бывших республик СССР, единая транспортная сеть, линии связи, энергосистема и т.д. Годами отрабатывалась кооперация предприятий, находившихся в разных республиках, были выработаны сохраняющиеся поныне единые стандарты и нормативы. Русский язык остается средством межнационального общения, его знает подавляющее большинство населения СНГ. А единый язык способствует лучшему взаимопониманию. С течением времени без субъективной поддержки указанные объективные факторы ослабевают: бывшие союзные республики учатся жить в одиночку. Но в любом случае практически никто не спорит, что для успешной интеграции нужен прочный базис, а именно — объективные потребности и предпосылки. Однако достаточно ли объективно существующих условий для успешной интеграции? Жизнь показывает, что нет. Необходима еще и политическая воля к объединению.

В СНГ же разные страны-члены видят отнюдь не одно и то же. Если Беларусь и Россия считали, что СНГ — это путь к более тесному сотрудничеству и единению, то Украина с самого начала видела в СНГ способ цивилизованного “развода”. Впоследствии Молдавия поддержала эту позицию Украины. Парадоксальным кажется факт, что одна из трех основательниц СНГ — Украина — не стала ратифицировать его Устав. А один из наиболее последовательных противников дезинтеграции — Президент Казахстана — даже не был приглашен, чтобы принять участие в учреждении СНГ.

Столь принципиально отличные и даже более того — диаметрально противоположные подходы стран-членов к целям и задачам СНГ, и, следовательно, способам их достижения и решения в рамках Содружества привел к той ситуации, которая была описана выше. Тексты правовых документов составлялись таким образом, чтобы удовлетворить всех. В результате этого они получались расплывчатыми, неясными, какого-либо действенного правового регулирования от них ожидать было трудно.

Представляется, что вначале надо было определиться, создать костяк из тех, кто готов к интеграции (при наличии, естественно, объективных экономических предпосылок). Другими словами, проблема носит политико-правовой характер. Создание более или менее тесного объединения России, Беларуси и Казахстана могло бы стать первым шагом на пути интеграции. Не случайно в Таможенный союз вошли именно эти три государства. Развивая взаимодействие указанных стран, можно было бы разработать и эффективный правовой механизм регулирования их сотрудничества. В таких условиях и процессы интеграции развивались бы более адекватным образом и скорее принесли бы ощутимые результаты. А значит и Содружество оказалось бы привлекательным для других бывших советских республик. Попутно отметим, что в этом направлении и пошло развитие интеграции, т.е. по пути сближения и укрепления связей России, Беларуси и Казахстана, к которым присоединилась и Киргизия.

Следует отметить, что право способно разрешить многие проблемы, если решены политические вопросы. В противном случае юриспруденция оказывается бессильной, а правовые акты страдают расплывчатостью, не позволяющей добиться четкого нормативного регулирования.

Вместе с тем надо сказать, что распад СССР породил проблему поисков новой геополитической системности на территории бывшего СССР. Причем эти поиски не остановились на уровне отношений между бывшими союзными республиками, входившими в состав СССР, они затронули и внутреннее территориальное устройство отдельных бывших союзных республик. Не обошли эти процессы и Россию. Правда, внутренние проблемы отдельных стран-участниц не входят в круг вопросов, стоящих перед докладчиком, поэтому я и оставляю их в данном случае без рассмотрения. В связи с поисками геополитической системности хотелось бы сделать следующее замечание. Общая модель взаимодействия систем включает блоки управления, которые располагают некоторыми средствами адаптации. В процессе взаимодействия систем появляются рассогласования, а взаимные интересы через обратную связь воздействуют на их блоки управления, которые должны адекватно реагировать. Кроме того, каждая из систем взаимодействует с окружающей средой и опять-таки должна адекватно реагировать на ее воздействия, оказывая в то же время на нее определенное влияние. Тщательный синергетический анализ лучше бы выявил болевые точки и перспективы рассматриваемых сложных систем, а также наметил бы пути решения насущных проблем. Однако это выходит за рамки настоящего доклада о правовых проблемах интеграции и требует отдельного обстоятельного исследования.