Деятельность прокуратуры и доступность правосудия

Основные принципы организации прокуратуры РФ сформулированы в ст. 129 Конституции РФ, помещенной в ее гл. 7 "Судебная власть", хотя прокуратура явно не является органом судебной власти. Вместе с тем среди всех других государственных органов, непосредственно поименованных в Основном законе страны, прокуратура действительно по своей правовой природе больше всего примыкает к суду, поскольку прокурорская деятельность по своим целям близка судебной деятельности, а участие прокурора в судебном процессе, обусловленное исполнением возложенных на прокуратуру функций, явление распространенное. В системе государственных органов именно суд и прокуратура наделены наиболее широким комплексом полномочий, предназначенных для выполнения сформулированной в ст. 2 Конституции РФ обязанности государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. Определяя смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, права и свободы человека и гражданина согласно ст. 18 Конституции РФ обеспечиваются правосудием. Вместе с тем они же в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" являются основной целью прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов.

Что касается собственно правосудия по гражданским делам и деятельности прокуратуры, то близость их целевой направленности еще нагляднее проявляется при сопоставлении законодательства о прокуратуре с гражданским и арбитражным процессуальным законодательством. Так, согласно ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурорский надзор осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Но все эти цели с незначительными нюансами сформулированы и для судопроизводства по гражданским делам в нормах отраслевого процессуального законодательства, прежде всего в ст. 2 ГПК и ст. 2 и 6 АПК.

Для достижения целей прокурорского надзора прокуратура вступает во взаимоотношения с различными органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Взаимодействует она и с судом, однако возникающие между ними отношения отличаются существенной спецификой, которая обусловлена строго предусмотренной федеральным законом процессуальной формой осуществления правосудия и тем, что суд как орган государственной (судебной) власти действует в процессе самостоятельно, независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции РФ и закону. При этом именно на суд в системе разделения государственной власти возложена роль арбитра в спорах о соответствии действий и решений различных органов публичной власти, должностных лиц, организаций и граждан требованиям закона, принадлежит ему окончательное слово и при разрешении коллизий между нормативными актами. В частности, при невозможности обеспечения реализации целей прокурорского надзора своими средствами прокурор обращается в суд с соответствующими требованиями к лицам, нарушающим требования закона (п. 3 ст. 22, п. 4 ст. 27, п. 3 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации").

Процессуальная форма осуществления правосудия предусматривает, что процессуальные отношения при рассмотрении и разрешении дела возникают и изменяются под контролем суда, который является главным и решающим субъектом судопроизводства. Для развития процесса недостаточно только действий прокурора или других лиц, участвующих в деле, они в обязательном порядке должны быть санкционированы судом, единственным из субъектов судопроизводства, осуществляющим при рассмотрении и разрешении дела правоприменительную деятельность. Соответственно внутри процесса прокурор не осуществляет надзор за исполнением судом законов, а в соответствии с процессуальным законодательством на основе состязательности и равноправия сторон лишь участвует при рассмотрении дел судами (п. 3 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"). В основе такого участия полномочия по осуществлению прокурорского надзора, который прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации, но по отношению к процессу надзор за исполнением законов выступает как внешнее явление.

Совершая действия, направленные на вступление в гражданский или арбитражный процесс и участие в рассмотрении и разрешении дела, прокурор реализует публичный (государственный) интерес, проистекающий из возложенных на него полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов на территории Российской Федерации. Однако по своему значению для возникновения и развития процессуальных отношений они не отличаются от действий других субъектов, реализующих в судопроизводстве частный или общественный интерес. Преследуя своим участием в судопроизводстве по гражданским делам цели обеспечения законности, прав и свобод человека и гражданина, прокурор вместе с тем пользуется правами и исполняет обязанности ординарного по отношению к суду субъекта процесса. Он вправе ставить вопрос перед вышестоящей судебной инстанцией об отмене или изменении незаконного, с его точки зрения, постановления суда, но такое же право имеют все другие лица, участвующие в деле. В конечном счете окончательное решение о законности или незаконности судебного постановления принимает только суд в лице вышестоящей судебной инстанции.

Вместе с тем процессуальное положение прокурора, поскольку оно производно от выполнения им полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов, все же несколько иное, чем у других лиц, участвующих в деле. Его процессуальный статус устанавливается федеральным законом, который наделяет прокурора некоторыми специальными полномочиями в процессе. Однако при этом обращает на себя внимание разный подход законодателя к определению необходимого минимума таких специальных дополнительных полномочий прокурора в гражданском и арбитражном процессе, когда он участвует в судопроизводстве по указанным в законе категориям дел в целях обеспечения законности. Арбитражное процессуальное законодательство по существу сводит их к праву прокурора вступить в дело на любой стадии арбитражного процесса (ч. 5 ст. 52 АПК), в то время как гражданское процессуальное законодательство предусматривает также дачу прокурором заключения (ч. 3 ст. 45, ст. 189 ГПК).

Различия в законодательном регулировании процессуального положения прокурора при рассмотрении и разрешении однородных дел, критерием которых по существу является лишь разновидность суда в сфере гражданской юрисдикции, логического обоснования не имеют. Например, в заседании суда общей юрисдикции по делу об оспаривании нормативных правовых актов прокурор выступает с заключением, а в заседании арбитражного суда по такому же делу он таким полномочием не наделен. При этом возможно приведение аргументов в пользу или против того и другого варианта нормативного регулирования, но законодатель обязан был выбрать все же один способ регламентации процессуальных отношений, а именно тот, который наиболее эффективно обеспечивает достижение целей судопроизводства.

При определении процессуального положения представителя прокуратуры в том или ином конкретном деле следует учитывать, что под контролем суда находится не только процессуальная деятельность прокурора, участвующего при рассмотрении дела в суде в целях обеспечения законности в деятельности других лиц, но и деятельность самой прокуратуры как государственного органа, решения и действия которого могут быть оспорены в суде (гл. 24 и 25 ГПК, гл. 24 АПК). Прокуратура как субъект иных материальных правоотношений, в том числе и в сфере гражданского оборота, может выступать в роли участника судебного спора также в обычном исковом производстве. Вопрос о судебном контроле за деятельностью прокуратуры неоднозначно решался в судебной практике, в связи с чем право обжалования действий и решений прокуратуры в суд неоднократно было предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

Так, по делу о проверке конституционности административного порядка выселения граждан из самоуправно занятых жилых помещений с санкции прокурора Конституционный Суд еще в Постановлении от 5 февраля 1993 г. N 2-П пришел к выводу, что правило о возможности обжалования соответствующего постановления прокурора только вышестоящему прокурору является ограничением права на судебную защиту, недопустимым в демократическом обществе и противоречащим Конституции РФ*(193).

Вопрос о гарантиях судебной защиты от действий и решений прокуратуры возник также в связи с проверкой конституционности п. 2 ст. 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которому прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также представлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. В Постановлении от 18 февраля 2000 г. N 3-П Конституционный Суд признал п. 2 ст. 5 указанного Закона не соответствующим Конституции РФ постольку, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа*(194).

По такого рода делам работник прокуратуры выступает в процессе как представитель государственного органа, действия или решения которого обжалованы, или о правах и обязанностях которого заявлен спор в суде, а не как прокурор, являющийся специальным субъектом, наделенным дополнительными процессуальными полномочиями, обусловленными спецификой прокурорского надзора. В частности, в гражданском процессе представитель прокуратуры не вправе давать по ним заключение, а при оспаривании в вышестоящую судебную инстанцию постановления суда свои доводы против него должен изложить в жалобе, а не в представлении.

Деятельность прокуратуры, обусловленная полномочиями по осуществлению надзора за исполнением законов, обеспечением прав и свобод человека и гражданина, оказывает существенное влияние на повышение доступности гражданского судопроизводства для лиц, нуждающихся в судебной защите. Такое влияние происходит по нескольким направлениям.

Так, согласно ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" при осуществлении возложенных на него функций прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, использует предоставленные ему полномочия по предупреждению и пресечению выявленных нарушений. Эта деятельность способствует тому, что ежегодно значительное количество правовых конфликтов в стране разрешается благодаря вмешательству прокуратуры без обращения в суд*(195). В результате существенно снижается нагрузка на суды, что положительно влияет на доступность правосудия для других лиц, нуждающихся в средствах судебной защиты.

Важным направлением в деятельности прокуратуры, способствующим повышению доступности судебной защиты для граждан, является разъяснение заинтересованным лицам порядка защиты их прав и свобод. Такая разъяснительная работа предполагает в том числе и ознакомление лиц, нуждающихся в средствах судебной защиты, с правилами обращения в суд. В случаях, предусмотренных федеральным законом, прокурор при выявлении фактов нарушения закона, прав и свобод человека и гражданина сам обязан обратиться в суд с соответствующим требованием.

О значительном вкладе прокуратуры в обеспечение защиты прав и свобод можно судить по некоторым статистическим данным. Так, ежегодно в органы прокуратуры обращается более 3 млн. граждан, при этом третья часть жалоб удовлетворяется. В 2008 г. прокуратурой было выявлено 1,5 млн. нарушений в социальной сфере, прежде всего связанных с невыплатой зарплаты, незаконными увольнениями, неисполнением трудового законодательства. Прокурорами было внесено 180 тыс. представлений, направлено в суды почти 400 тыс. исков*(196). Вместе с тем следует отметить, что такой вклад был бы весомее, если бы законодательное регулирование права прокурора инициировать применение предусмотренных гражданским и арбитражным процессуальным законодательством средств судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций не было бы столь противоречиво и непоследовательно.

Так, к числу наиболее важных полномочий прокурора, непосредственно связанных с исполнением функций по надзору за исполнением законов, прав и свобод человека и гражданина, относится полномочие на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Соответствующее право прокурора непосредственно закреплено во взаимосвязанных положениях п. 1 ст. 21 и п. 4 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также в ст. 45, ч. 1 ст. 251 ГПК, ст. 52, ч. 2 ст. 192 АПК, в связи с чем особых вопросов при его реализации в гражданском и арбитражном процессе не возникает. Иная ситуация складывается относительно полномочий прокурора на оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий, не соответствующих требованиям закона и нарушающих права и свободы граждан и организаций.

По смыслу п. 1 ст. 21 и п. 1 ст. 26 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предметом прокурорского надзора является деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, иных органов и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций вне зависимости от того, оформляется она каким-либо актом (нормативным или ненормативным) или нет. При этом надзор осуществляется прокурором во всех сферах общественных отношений. В случае выявления фактов противоречия закону правовых актов (как нормативных, так и ненормативных) прокурор не только вправе, но и обязан согласно п. 4 ст. 22 названного Закона обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными.

Вместе с тем эта норма находится в нормативном единстве с п. 4 ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", который ограничивает право прокурора предъявлять и поддерживать в суде общей юрисдикции или в арбитражном суде иск в интересах пострадавших от нарушения прав и свобод человека и гражданина лишь случаями, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение. Приведенные положения учитывают особенность спорных материальных правоотношений в сфере гражданского оборота, преимущественно предполагающих равенство их субъектов, свободу договора и недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела. Предоставление права прокурору во всех случаях предъявлять иск в интересах одной из сторон в частноправовом споре вступало бы в противоречие с диспозитивным началом гражданского судопроизводства, осуществляемого на основе состязательности и равноправия сторон.

Положения Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" о полномочиях прокурора на использование средств гражданского судопроизводства для реализации целей надзора за исполнением законов, прав и свобод человека и гражданина в их взаимосвязи с нормами более поздних ГПК и АПК порождают ряд вопросов, на которые трудно найти однозначные ответы.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК прокурор в гражданском процессе вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором в случае если гражданин по состоянию, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Согласно изменениям, внесенным в ГПК Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 43-ФЗ "О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; на образование.

В связи с такой формулировкой в ГПК возникает вопрос, вправе ли прокурор со ссылкой на п. 4 ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предъявить и поддерживать в суде общей юрисдикции иск, вытекающий из правоотношений в иных сферах общественной жизни, если он заявлен в интересах значительного числа граждан, круг которых определен, или в интересах гражданина (граждан), нарушение прав которого приобрело особое общественное значение? Ответ на этот вопрос неоднозначен, однако по буквальному смыслу ч. 1 ст. 45 ГПК такого права прокурор не имеет, что вряд ли оправданно с точки зрения обеспечения конституционных целей правосудия.

В случаях массового нарушения прав и свобод человека и гражданина или в иных случаях, когда нарушение приобрело особое общественное значение, социальный конфликт в сфере частноправовых отношений приобретает выраженный публичный характер. Причем современная история России характеризуется появлением все новых разновидностей таких конфликтов. К примеру, в настоящее время стала актуальной проблема защиты прав значительного количества граждан, вложивших средства в жилищное строительство. Способы нарушения их прав настолько изощренны, возникающие в связи с этим социальные конфликты столь остры, что участие прокурора в разрешении возникающих в судах спорах о правах обманутых граждан не только желательно, но и необходимо. Однако действующий ГПК не предусматривает возможности участия прокурора по таким делам, если только они не связаны с обеспечением права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах.

В Арбитражном процессуальном кодексе категории дел, по которым прокурор вправе предъявить и поддерживать иск, перечислены в ч. 1 ст. 52. В ней вообще не предусмотрена возможность обращения прокурора в арбитражный суд в интересах гражданина или объединения граждан, если только нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не связано с оспариванием нормативных правовых актов или ненормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим возникает вопрос: вправе ли прокурор со ссылкой на обстоятельства, предусмотренные в п. 4 ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предъявить и поддерживать в арбитражном суде иск в интересах гражданина (граждан) и по другим делам? Системное толкование норм арбитражного процессуального законодательства дает основания для положительного ответа на этот вопрос, поскольку порядок судопроизводства в арбитражных судах определяется не только АПК, но и другими федеральными законами (ч. 2 ст. 3 АПК).

Например, в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 33 АПК споры граждан-акционеров с акционерными обществами, вытекающими из их деятельности, за исключением трудовых споров, относятся к компетенции арбитражных судов. По таким спорам вполне возможны ситуации, когда гражданин-акционер по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не сможет лично отстаивать свои права и свободы или когда будут нарушены права и свободы значительного числа граждан-акционеров либо в силу иных обстоятельств нарушение приобретет особое общественное значение. При наличии таких обстоятельств прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, поскольку в ч. 1 ст. 52 АПК (в отличие от ч. 1 ст. 45 ГПК) лишь сформулирован перечень дел, но не содержится дополнительных условий, вступающих в противоречие с правилами п. 4 ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

В литературе иногда отмечается, что перечень дел, по которым прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, в ч. 1 ст. 52 АПК сформулирован как закрытый, с чем соглашался ранее и автор настоящей работы*(197). Казалось бы, такой же смысл заложен в п. 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" и в п. 2 Информационного письма Генеральной прокуратуры РФ от 22 августа 2002 г. N 38-15-02. Однако внимательное прочтение сформулированных в них положений в системной связи с приведенными положениями Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также ч. 2 ст. 198 АПК оснований для такого вывода не дает.

Так, согласно взаимосвязанным положениям ч. 1 ст. 52 и ч. 2 ст. 198 АПК прокурор наряду с государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными не только ненормативных правовых актов, но и с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц. Основанием для такого обращения является убежденность прокурора в том, что ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) соответствующего органа или должностного лица противоречит закону или иному нормативному акту и нарушают права и законные интересы граждан и организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают другие препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Оспаривая незаконные действия соответствующих органов в суд, прокурор действует прежде всего в защиту публичных интересов. При этом не имеет принципиального значения, выражены оспариваемые прокурором действия в письменном документе (правовом акте) или нет.

Возлагая на прокурора обязанность по охране публичных интересов, законодатель вместе с тем в ст. 52 АПК существенно ограничивает правомочия прокурора на обращение в арбитражный суд с требованиями в защиту интересов государства и муниципальных образований, нарушенных совершением противоправных сделок в сфере экономики. Они сводятся лишь к праву прокурора предъявить иск о признании сделки недействительной и применении последствий недействительности ничтожной сделки, если участником ее являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные предприятия, юридические лица с государственным и муниципальным участием.

Между тем публичные интересы в гражданском обороте с очевидностью нарушаются не только совершением сделок с участием субъектов, перечисленных в ч. 1 ст. 52 АПК. С учетом этого в гражданском процессе прокурор в отличие от арбитражного процесса наделен полномочием по обращению в суд общей юрисдикции с любым иском, направленным на защиту интересов государства и муниципальных образований (ч. 1 ст. 45 ГПК). Налицо противоречия в нормативном регулировании, обусловленные лишь тем, к ведению какого суда отнесено разрешение конкретного гражданского дела. Они порождают серьезные трудности в обеспечении защиты законных интересов государства и общества в сфере предпринимательства и иной экономической деятельности, для устранения которых по крайней мере требуется унификация норм гражданского и арбитражного процессуального законодательства, регламентирующих процессуальные полномочия прокурора*(198). Однако реалии экономической жизни таковы, что объективно требуют еще большего расширения полномочий прокурора в целях защиты публичных интересов.

Например, в последние годы крайне негативное влияние на экономическое развитие страны оказывает массовый недружественный захват предприятий, ради которого так называемые рейдеры используют любые ухищрения, направленные на придание своим действиям видимость легитимности. От недружественных корпоративных поглощений страдают не только крупные и средние предприятия, но и малый бизнес, при этом в схемах захвата чужой собственности активно используются суды путем предъявления в них многочисленных надуманных исков к собственнику, предоставления на рассмотрение судов искусно сфальсифицированных документов и иных доказательств, подкупа отдельных судей и т.п.*(199) В литературе отмечается, что для захвата чужой собственности используется в комплексе, целиком или в разных комбинациях целый набор средств воздействия - уголовно-правовых, административно-милицейских, налоговых, информационных, но наибольшую изощренность представляют собой именно схемы с использованием судов общей и арбитражной юрисдикции*(200).

При использовании судебных схем внешне очень часто все выглядит как частноправовой спор хозяйствующих субъектов, а в действительности государство терпит огромные убытки от неуплаты налогов, дестабилизации экономики, ухудшения инвестиционного климата, ограничения роста внутреннего валового продукта со всеми вытекающими из этого негативными последствиями. По существу распространенность криминального по своей сути (при внешнем отсутствии признаков преступления) захвата предприятий попирает сами основы конституционного строя, поскольку ставятся под сомнение гарантии поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности, защиты собственности вне зависимости от ее формы (ст. 8 Конституции РФ). В таких и подобных случаях прокурор должен быть наделен полномочием по обращению в суд в защиту публичных интересов, оно должно быть непосредственно закреплено в гражданском и арбитражном процессуальном законодательстве.

В частности, в связи с этим заслуживают поддержки предложения о дополнении ст. 52 АПК положением о праве прокурора по своему усмотрению обращаться в суд с иском или заявлением, направленным на защиту публичных интересов. Соответственно по таким делам прокурор должен быть наделен правом на участие в арбитражном процессе в целях обеспечения законности (ч. 5 ст. 52 АПК)*(201).