Реформа местного управления

 

Документом, определившим направление новой губернской реформы, стали «Учреж­дения для управления губерний Всероссийской империи» (1775). Накануне реформы территория России разделя­лась на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов. Проводимая реформа планировала осуществить разукрупнение губерний; их число было удвоено; через двадцать лет после ее начала число губерний достиг­ло 50.

Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономи­ческих признаков. Основная цель деления — приспособить новый адми­нистративный аппарат к фискальным и полицейским делам. В основу деления положен чисто количественный критерий — численность насе­ления. На территории губернии проживало около 400 тыс. душ, на территории уезда — около 30 тыс. душ.

Старые территориальные органы после ряда преобразований (изменения в статусе воевод 1728, 1730 и 1760 гг.) ликвидировались. Упразднялись провинции как территориальные единицы.

Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. В своей деятельности он опирался на губернское правление, в которое входили губернский прокурор и два сотника. Финансовые и фискальные вопросы в губернии решала казенная палата. Вопросами здравоохранения и образования ведал приказ общественного призрения.

Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации (а число уездов по реформе также удваивалось) стоял земский исправник, избираемый уездным дворянст­вом, как и коллегиальный орган управления — нижний земский суд (в котором кроме исправника действовали два заседателя). Земский суд руководил земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернских правлений.(рис.1)

В городах была учреждена должность городничего.

Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору. Ему подчинялись губернаторы, он признавался главнокомандую­щим на своей территории, если там, в данный момент отсутствовал монарх; он мог вводить чрезвычайные меры, непосредственно обращаться с до­кладом к императору.

Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, разукрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские, каратель­ные органы и преобразовывалась судебная система.

Попытки отделить суд от администрации (на губернском уровне) делались еще в работе Уложенной комиссии (1769), на одном из заседа­ний было заявлено: «Лучше будет отделить совсем суд и расправу от государственных дел».

В городах планировалось сохранить уездные и губернские суды маги­стратов, а также создать сословные суды для крестьян и земские мировые суды — для дворян.

Тем не менее, многие предложения, сделанные в ходе работы Уложенной комиссии, вошли в практику и послужили основанием для реформистских преобразований 1775 г. (территориальное деление, судебная рефор­ма) и 1784—1786 гг. (реформа коллегий).

Были приняты меры по укреплению дворянства в центре и на местах. Впервые в российском законодательстве появился документ, определивший деятельность местных органов государственного управления и суда. Эта система местных органов просуществовала до Великих реформ 60-х годов XIX в. Введенное Екатериной II административное деление страны сохранялось до 1917 г.

Губернский землемер занимался землеустройством. Школами, больницами, богадельнями ведал Приказ общественного призрения; впервые были созданы государственные учреж­дения с социальными функциями. Губернии делились на уезды по 20—30 тыс. душ мужского пола в каждой. Так как городов—центров уездов—было явно недостаточ­но, Екатерина II переименовала в города многие крупные сельские поселения, сделав их административными центрами. Главным органом власти уезда стал Нижний земский, суд во главе с капитаном-исправ­ником, избираемым местным дворянством. В уезды по образцу губер­ний были назначены уездный казначеи и уездный землемер. (рис. 2)

Рис. 1 Органы власти и управления губерний, уездов и городов во второй половине XVIII в.

 

Используя теорию разделения властей и совершенствуя систему управления, Екатерина II отделила судебные органы от исполнитель­ных. Все сословия, кроме крепостных (для них хозяином и судьей был помещик), должны были принимать участие в местном управле­нии. Каждое сословие получало свой суд. Помещика судил Верхний земский суд в губерниях и уездный суд в уездах.

В отдельную административную единицу был выделен город. Во главе его стоял городничий, наделенный всеми правами и полномочиями. В породах вводился строгий полицейский контроль. Город разделялся на части (районы), находившиеся под надзором частного пристава, а части в свою очередь — на кварталы, которые контроли­ровал квартальный надзиратель.

 

Дворяне Государственные крестьяне Горожане

 

Рис. 2 Органы власти и управления губерний, уездов и городов после реформы

 

После губернской реформы перестали функционировать все кол­легии, исключая Иностранную коллегию, Военную и Адмиралтей­скую. Функции коллегии перешли к губернским органам. В 1775 г. .была ликвидирована Запорожская Сечь, а большинство казаков пере­селили на Кубань.

Сложившаяся система управления территорией страны в новых условиях решала задачу укрепления власть дворянства на местах, ее целью было предотвращение новых народных выступлений. Страх перед восставшими был так велик, что Екатерина II приказала пере­именовать реку Яик в Урал, а Яицкое казачество — в Уральское. Бо­лее чем вдвое увеличилось число чиновников на местах.

 

Судебные реформы

Система судов

 

Предполагалось установить несколько видов судов — духовный (по делам веры, закона и внутрицерковным делам); уголовный, гражданский, полицей­ский (по делам о благочинии); торговый (по купеческим и маклерским делам); военный; придворный (по уголовным делам придворных чинов); специальный (по таможенным делам).

Уголовные, гражданские и полицейские суды должны были создать по территориальному принципу — земские и городские. В городах, кроме того, вводились цеховые суды.

Все суды входили в единую систему по трехзвенной соподчиненности: уезд — провинция — губерния.

Судебные органы должны были получить право оценивать указы центрального управления с точки зрения государственного интереса. Земские и городские суды предполагалось сделать выборными, а судеб­ное разбирательство — гласным.

Все выработанные комиссией предложения имели большое значение для судебной реформы в процессе этой реформы была сформулирована и упрочена сословная судебная система.

Для дворян в каждом уезде создавался уездный суд, члены которого (уездный судья и два заседателя) избирались дворянством на три года.

Апелляционной инстанцией для уездных судов стал верхний земский суд, состоявший из двух департаментов, — по уголовным и гражданским делам. Верхний земский суд создавался один на губернию. Ему принад­лежало право ревизии и контроля за деятельностью уездных судов. Верх­ний земский суд состоял из назначенных императором председателя и вице-председателя и избранных на три года дворянством десяти заседа­телей.

2. Для горожан низшей судебной инстанцией стали городские маги­страты, члены которых избирались на три года. Апелляционной инстан­цией для городских магистратов были губернские магистраты, состояв­шие из двух председателей и заседателей, избираемых из состава горожан (губернского города).

3. Государственные крестьяне судились в уездной нижней расправе, в которой уголовные и гражданские дела рассматривали назначаемые властями чиновники. Апелляционной инстанцией для нижней расправы стала верхняя расправа, дела в которую вносились под денежный залог в течение недельного срока.

4. В губерниях учреждались совестные суды, состоявшие из сослов­ных представителей (председателя и двух заседателей): дворян — по дворянским делам, горожан — по делам горожан, крестьян — по крес­тьянским делам. Суд носил характер примирительного — рассматривал гражданские иски, а также специального суда — по делам о преступле­ниях малолетних, умалишенных и делам о колдовстве.

5. Апелляционной и ревизионной инстанцией в губернии стали судеб­ные палаты (по гражданским и уголовным делам). В компетенцию палат входил пересмотр дел, рассмотренных в верхнем земском суде, губерн­ском магистрате или верхней расправе. К апелляционной жалобе прила­гался солидный денежный залог.

6. Сенат оставался высшим судебным органом для судов всей системы.

Верхний земский суд являлся местным судом второй инстанции для рассмотрения в апелляционном порядке уголовных и гражданских дел дворян. Эти суды создавались в каждой губернии или наместничестве, они стали преемниками надворных судов.

В состав верхних земских судов входили два председателя (утверж­даемых государем по представлению Сената) и 10 заседателей (избира­емых местным дворянством и утверждаемых губернатором).

При судах состояли прокуроры и стряпчие, назначаемые Сенатом. Контроль за судами осуществлял генерал-прокурор.

Верхним земским судам подчинялись суды первой инстанции: уезд­ные суды, дворянские опеки и нижние земские суды.

От губернского правления и губернатора Верхние земские суды полу­чали указы, отвечая на них рапортами и дополнениями. С Губернским магистратом и Верхней расправой (равными по рангу сословными суда­ми) суды обменивались сообщениями.

Верхний надворный суд был местным апелляционным судом для рас­смотрения уголовных и гражданских дел лиц, находящихся на государст­венной службе. Суды этого уровня были оборудованы в Санкт-Петер­бурге и Москве, их задача заключалась в выделении высших чиновников из подсудности общим судам.

Верхние надворные суды рассматривали в качестве второй инстанции дела, прошедшие через нижние надворные суды. Решения Верхних на­дворных судов подлежали утверждению Палатой уголовного суда.

Верхняя расправа в качестве второй инстанции рассматривала уголов­ные и гражданские дела государственных, экономических, дворцовых крестьян и однодворцев.

Верхние расправы учреждались в губерниях по инициативе губерна­торов. Председатели расправ назначались Сенатом по представлению Губернского правления, заседатели избирались крестьянами из своей среды и утверждались губернатором.

Верхние расправы были апелляционными судами для нижних расправ и нижних земских судов (в губерниях, где не было Верхних земских судов).

Решения расправ могли быть обжалованы в Палатах уголовного или гражданского суда.

Губернский магистрат являлся местным судебным учреждением в губернских городах. Губернские магистраты подчинялись Губернскому правлению и, в свою очередь, имели в подчинении городовые магистраты и ратуши, сиротский суд.

Председатели Губернских магистратов назначались Сенатом. Засе­датели избирались купечеством и мещанами губернского города и утверждались губернатором.

В компетенцию Губернских магистратов входило рассмотрение спо­ров «о владениях и привилегиях», о разделе имущества, разбор жалоб на действия Городской и Шестигласной дум (с 1785 г.), пересмотр решен­ных в нижней инстанции уголовных дел. Им подчинялись как городовые магистраты, руководствовавшиеся в своих решениях российским законо­дательством, так и ратуши городов, вошедших в империю в конце XVII — начале XVIII в. и руководствовавшихся нормами городского магдебургского права.

Реформа 1775 г. сделала попытку отделить суд от администрации. Попытка не удалась: губернаторы имели право приостанавливать испол­нение приговоров, некоторые приговоры (к смертной казни и лишению чести) утверждались губернатором. Председатели всех судов назнача­лись правительством (представители сословий могли избирать только заседателей). Целый ряд дел рассматривался городскими полицейскими органами. Продолжала существовать и действовать вотчинная юстиция.

Реформа полиции

 

После ликвидации в 1762 г. Канцелярии тайных розыскных дел функции тайной полиции были возложены на Тайную экспедицию Сената. В Москве был образован филиал экспедиции, в ведении главнокомандующего — Тай­ная экспедиция при Сенатской конторе. Дополнительным источником информации для работы тайной полиции стала введенная в конце 70-х гг. перлюстрация писем на почтамтах.

Главная полицмейстерская канцелярия была передана в непосредст­венное подчинение Кабинета министров, что увеличило ее значимость.

Для осуществления налоговых и штрафных взысканий учреждались Доимочная канцелярия и Канцелярия конфискации с Аукционной ка­мерой для продажи конфискованного имущества (действовала до 1780г.).

Система полицейского управления обсуждалась в процессе работы Уложенной комиссии; проект был закончен к 1771 г. Предполагалось создать полицейские органы в городах как аппарат для охраны «благочи­ния, покоя и добронравия».

Сфера полицейского воздействия охватывала различные недозволен­ные поступки и формы городской жизни: нарушение порядка при бого­служении, крестном ходе, проявление излишней роскоши, распутство, скорую езду, кулачные бои.

Полиция подвергала цензуре книги и контролировала народные раз­влечения, чистоту города, рек, воды, съестных продуктов, наблюдала за порядком торговли, санитарным состоянием и проч.

В обязанности полиции входили также организация городской стра­жи, борьба с бродягами и грабителями, пожарами, нарушителями спокой­ствия и тайными сборищами. Полиция принимала меры по обеспечению города продуктами питания, для соблюдения правил торговли на рынках, соблюдения мер и весов, правил содержания трактиров и наемных слуг. На полицию возлагались обязанности по контролю за архитектурной планировкой города, организацией праздников и налогообложением.

Материалы, разрабатываемые в комиссии, легли в основу «Устава благочиния» 1782 г. По «Учреждению о губернии» 1775 г. предусматри­валось создание специальных органов полицейского управления: нижних земских судов, возглавляемых земскими исправниками. С 1779 г. нача­лась работа над проектом «Устава благочиния», которая завершилась в 1781 г. В 1782 г. Устав был опубликован. Он включал 14 глав, 274 статьи.

 

 

 

 

 

Заключение

 

В заключение попытаемся определить те новые фун­кции и формы влияния, которые реализовывались во вто­рой половине XVIII в. философско-теоретическими идея­ми и стоящими за ними умонастроениями властей в отно­шении реформирования российского права.

Во-первых, это — особая, дипломатическая (по сво­ему смыслу близкая идеологической), функция, которая со времен Екатерины II использовалась (и, возможно, исполь­зуется) для создания политически привлекательного об­раза страны и ее властей в иностранном сознании. Осо­бенность этой функции состоит в том, чтобы «вписать» ту или иную пропагандируемую модель (или образ) в поли­тически влиятельное духовно-культурное течение, которое существует за границей.

Во-вторых, это — инструментальная функция. Благо­даря ей, идейно-теоретические истоки указывают на те средства или предпосылки, без наличия (или создания) которых правовые и законодательные новации не будут эффективными и целесообразными для проводимых в об­ществе реформ.

Конечно, законодательству времен царствования Екатерины II присущи и иные функции со стороны идейно-теоретических начал: целевая («безопасность и тишина» в государстве), селективная, познавательная, конструктив­ная («выборные» и их законодательные предложения) и др. Именно благодаря такому многообразному влиянию ду­ховно-теоретических факторов в российском праве впер­вые в истории стала зарождаться либеральная тенден­ция в общественной и государственной жизни.

Реформы Екатерины II определили одно из главных направлений внутренней политики российско­го государства на протяжении всего XIX в. и привели к значительным изменениям как в русском обществе, так и в его праве.

 

 

Список литературы

 

1. Бушуев С.В., Миронов Г.Е. История государства Российского: Историко-биографические очерки. Кн.2: 16-18 вв.- М.: Дрофа, 1994.- 459 с.

2. Деревянко А.П., Шабельникова Н.А. История России.- М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2013.- 560 с.

3. Екатерина II: Аннотированная библиография публикаций / Сост.: И.В. Бабич, М.В. Бабич, Т.А. Лаптева. М.: РОССПЭН, 2014. - 928 с.

4. Императрица Екатерина II. О величии России.- М.: «ЭКСМО», 2013.- 856 с.

5. Империя. От Екатерины II до Сталина /Авт.-сост. П.Г. Дейниченко.- М.: ОЛМА Медиа Групп, 2014.- 192 с.

6. Исаев И.А. История государства и права России: Учебник._ М.: Юрист, 2013. - 608 с.

7. Лядов А.О., Мушкетова., Евсеев А.В. Идеи просвещенной монархии и законотворчество. История российского права. -№ 6. -С.3-11.

8. Муравьева М. Веротерпимая императрица //Независимая газета.- 3 ноября.- 2014.- С.4.

9. Павленко Н. Екатерина Великая. // Родина. – 2015. - №11. С.60

10. Рахматуллин М. Императрица Екатерина II. // Наука и жизнь.- 2013 - № 2. –С. 80.

11. Рахматуллин М. Императрица Екатерина II. // Наука и жизнь.- 2013 - № 2. –С.87.

12. Шикман А. П. Деятели отечественной истории. Биографический справочник. –М.: Наука, 2012.- 567 с.