Правовые проблемы осуществления иностранных и отечественных инвестиций в экономике России

Переход России к рыночной модели экономики потребовал создания в кратчайшие сроки адекватного правового регулирования всего сложного комплекса отношений, связанных с поиском, разведкой и добычей на территории страны разнообразных минеральных ископаемых.

Существенное изменение экономических условий привело к поискам принципиально новых правовых инструментов управления этой группой отношений.

Актуальность проблеме придавала и та особая роль, которая традиционно принадлежит в российской экономике добывающим отраслям, а также жесткая зависимость ряда других отраслей хозяйства от экспорта сырья, в первую очередь энергоносителей.

Однако создать на практике необходимый правовой механизм оказалось непросто.

Экономические трудности переходного периода в совокупности с частично сохранившейся и поныне недостаточной урегулированностью взаимоотношений между центральными и региональными органами государственной власти и управления длительное время препятствовали решению проблемы.

Важным практическим шагом на этом пути стало принятие 24 декабря 1993 года Президентом России Указа № 2285 «Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами». Как указано в преамбуле этого акта, он должен применяться «в период до вступления в действие законодательства Российской Федерации, регламентирующего порядок применения таких соглашений». Таким образом, с момента вступления в силу упомянутого Федерального закона Указ может представлять интерес лишь в историческом аспекте. Тем не менее, мы будем обращаться к отдельным положениям этого документа, чтобы проследить некоторые тенденции правового регулирования в рассматриваемой сфере.

Организационно-правовые и политические условия последующих лет воспрепятствовали реализации названного Указа. Достаточно вспомнить, что он был принят почти одновременно с Конституцией Российской Федерации в декабре 1993 года, когда важнейший вопрос - о разграничении полномочий между центром и регионами - лишь начал осознаваться властями и общественностью во всей своей глубине и остроте.

В соответствии с Указом распределение части минерального сырья (или его стоимостного эквивалента), полученной государством в результате раздела продукции, должно было осуществляться «на основе не являющихся частью соглашения специальных договоров между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Устанавливалось также, что распределение взимаемых с инвестора налога на прибыль и платы за право пользования недрами должно было осуществляться «в соответствии с действующим законодательством с зачислением их в соответствующие бюджеты».

Иными словами, отношения между органами исполнительной власти, выступающими в качестве единой стороны договора о разделе продукции, отделялись от самого соглашения, их регулирование переносилось в специальные договоры и не влияло на содержание базового соглашения.

Указ не предписывал соответствующим органам заключать подобные договоры в обязательном порядке. Не было также определено соотношение средств, поступающих соответственно в федеральный и региональные бюджеты в виде платежей от налога на прибыль и платы за пользование недрами. Все это вновь ставило местные органы в неопределенное и зависимое положение.

Правовые отношения в области недропользования между субъектами разного уровня стали предметом регулирования Федеральным законом от 3 марта 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах». Рассматриваемый круг проблем затрагивается в ряде статей этого Закона. В частности, в статье 11 предусматривается возможность заключения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в области недропользования. До заключения таких договоров разграничение полномочий осуществляется исходя из положений упомянутого Закона.

Большое внимание в этом Законе уделено и определению компетенции органов государственной власти Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений по недропользованию.

Тенденции последних лет в области нормативного закрепления разграничения компетенции центральных и региональных органов власти, в частности в использовании недр, существенно повлияли на общую концепцию и отдельные положения Закона «О соглашениях о разделе продукции».

Таким образом, участие региональных органов власти на этапе подготовки и подписания соглашения о разделе продукции обеспечивается в полной мере.

Что касается стадии реализации проекта, то согласно п. 7 ст. 7 в целях координации деятельности по выполнению работ в рамках соглашения сторонами может быть предусмотрено создание управляющего комитета, в состав которого входит равное число представителей от каждой стороны. Численный состав, права и обязанности управляющего комитета, а также порядок его работы определяются соглашением.

Создание управляющего комитета должно предусматривать равное участие со стороны государства представителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Это важное положение свидетельствует о стремлении законодателя закрепить паритетное участие центра и регионов на стадии реализации рассматриваемых соглашений.

Содержащееся в Федеральном законе предписание соответствующим властным органам заключить между собой договор в срок, не превышающий 30 дней с момента вступления в силу соглашения с инвестором, позволяет уже на стадии подготовки проектов этих документов блокировать возможные попытки представителей центра ущемить права и законные интересы регионов. Следствием подобных действий центральных властей может стать отказ органа власти субъекта Федерации скрепить своей подписью соглашение с инвестором, а также в случае пропуска Правительством срока заключения договора обжалование его действий в судебном порядке.

В этой связи закономерен вопрос о правовой природе договора о распределении государственной доли произведенной продукции, подлежащего заключению между Правительством Российской Федерации и органом исполнительной власти субъекта Федерации.

Исходя из того, что сторонами договора выступают органы исполнительной власти государства, то есть носители административно-властных полномочий, такой договор следовало бы отнести к так называемым административным договорам, или к административно-правовым соглашениям

Возможность возникновения подобного сложного состава видится и в случае заключения договора о распределении государственной доли произведенной продукции. Наиболее вероятно, что реальное распределение продукции будет производиться после издания на основе и во исполнение договора индивидуальных правовых актов властного характера обоими органами исполнительной власти. По предварительному согласованию между этими органами возможно издание одного акта, например правового акта Правительства Российской Федерации.

Признание административно-правового характера такого договора не лишает стороны, прежде всего орган исполнительной власти субъекта Федерации как более уязвимую сторону данного договора, права защищать свои интересы в судебном порядке. В частности, такую возможность предоставляет Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, устанавливающий в ч. 1 ст. 22, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений, в том числе споры между Российской Федерацией и субъектами Федерации.

Итак, следует признать возможность двух разных подходов к определению природы указанного договора: административно - правового и гражданско-правового. По-видимому, вопрос требует дальнейшего осмысления с учетом всех последствий того или иного решения. На мой взгляд, проблема может быть разрешена в специальном правовом акте, что исключило бы возможность двоякого толкования.

Пристальный интерес, уделяемый нами взаимоотношениям центральных и федеральных органов власти, объясняется их растущим влиянием на процесс осуществления инвестиций в добывающие отрасли российской экономики. Условно разделив все договорные связи, возникающие при реализации конкретного проекта, на две группы: отношения между государством и инвестором, а также отношения между субъектами, представляющими государство, - центральным Правительством и регионом в лице органа власти субъекта Федерации - пришлось бы признать значительно большее влияние на успех дела на стадиях принятия принципиального решения и разработки проекта за второй группой отношений. Как уже указывалось, на стадии реализации проекта роль субъектов Федерации тоже достаточно существенна.

Суммируя сказанное, можно со всей определенностью сказать, что разумный и обоснованный учет интересов регионов служит залогом успешной инвестиционной деятельности в сфере недропользования, в том числе основанной на соглашениях о разделе продукции.

Заключение

До принятия Закона «О соглашениях, о разделе продукции» финансирование капиталоемких энергетических проектов в России было чрезвычайно трудным делом.

Данный закон, устанавливая гражданско-правовые методы защиты интересов инвесторов от произвола органов власти, должен стать важным фактором в достижении финансируемости энергетических проектов России.

Переход к новым условиям хозяйствования, основанным на принципах рыночной экономики, потребовал формирования законодательства, регулирующего вопросы недропользования на территории Российской Федерации. Переход от бесплатного к платному пользованию недрами, нехватка финансовых ресурсов у отечественных добывающих предприятий в условиях отказа государства от бюджетного финансирования приватизируемых компаний топливно-энергетического комплекса потребовали поиска новых механизмов привлечения инвестиций (тогда они были преимущественно иностранными) и организационно-правовых форм ведения гор-но-добывающего бизнеса в России.

На базе принятого в 1992 г. Федерального закона «О недрах» (в котором впервые в российском законодательстве были упомянуты соглашения о разделе продукции как допустимая, наряду с концессиями и риск-сервисными контрактами, форма организации отношений между государством и инвестором в минерально-сырьевых отраслях) отношения недропользования были выстроены в рамках административно-правового регулирования, что в условиях частой смены правовых норм и при отсутствии стабильного и благоприятного для долгосрочных инвестиций налогового режима не способствовало притоку капиталовложений в минерально-сырьевой сектор российской экономики.

Поэтому возникла потребность в альтернативных лицензионному режиму формах инвестиционных отношений в сфере недропользования. Из известных в мировой практике механизмов и форм привлечения инвестиций были в первую очередь востребованы соглашения о разделе продукции (СРП), создававшие своего рода «анклавы стабильности» в нестабильных (в том числе по причине их переходного характера) экономиках.

Плюсы СРП для иностранных инвесторов заключались в том, что они обеспечивали внутреннюю стабильность контрактных отношений сторон в условиях общей нестабильности только формирующейся экономико-правовой системы России. К тому же в условиях неконвертируемости (или частичной конвертируемости) рубля механизм СРП позволял инвестору возвратить вложенные им в проект средства в виде конвертируемого товара (экспортируемых углеводородов).

Для отечественных компаний и России в целом СРП имели ряд преимуществ по сравнению с другими формами организации добывающей деятельности в тогдашних условиях. Прежде всего они позволяли избежать привлечения собственных средств, которых ни у компаний, ни у государства в достаточном объеме в то время не было. Поэтому в условиях общего структурного экономического спада в стране применение СРП давало возможность начать целый ряд крупных инвестиционных проектов с соответствующими прямыми и косвенными (сопряженными плюс мультипликативными) макроэкономическими эффектами. Соглашения о разделе продукции не гарантируют инвесторам отсутствие коммерческого риска, связанного например, с падением цен на нефть и спроса на нее. Но такие соглашения в целом создают благоприятные возможности для привлечения иностранного капитала в сырьевой сектор экономики Российской Федерации.

Список литературы:

1. Федеральный закон « О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ

2. Закон РФ от 21.02.92 N2395-1 «О недрах» (в ред. Федеральных законов от 03.03.95 N27-ФЗ, от 02.01. 2000 N 20-ФЗ)

3. Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" №160-ФЗ от 9 июля 1999 г.

4. Бочаров В. В. Инвестиции. – СПб.: Питер, 2007.

5. Вознесенская Н. Н. Иностранные инвестиции: Россия и мировой опыт. – М, 2009.

6. Зубченко Л. А. Иностранные инвестиции: Учебное пособие. М., 2006.

7. Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Правовое регулирование иностранных инвестиций в России и за рубежом, М., 2010.

8. Крутик А. Б., Инвестиции и экономический рост предпринимательства, М.,2009.