Административно-правовой режим военного положения

Впервые на конституционном уровне институт военного положения в СССР был упомянут в январе 1938 г. на очередной Сессии Верховного Совета СССР. Полномочия Президиума Верховного Совета СССР, закрепленные в ст. 49 Конституции СССР от 5 декабря 1936 г., были дополнены правом объявлять в отдельных местностях или на всей территории страны военное положение в целях организации обороны или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности.
Конституция Российской Федерации (ч.2. ст. 87) наделяет Президента Российской Федерации правом введения на всей территории страны, «или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе». Основанием для принятия такого решения Конституция России предусматривает случаи агрессии «или непосредственной угрозы агрессии».
Ранее в литературе высказывалось мнение о нецелесообразности принятия такого закона в мирное время, так как другими государствами это могло быть расценено актом подготовки к войне с их соответствующей реакцией. В качестве довода ссылались на предвоенный опыт СССР. Тогда Закон СССР «О военном положении» разрабатывался заранее, в рамках проводимой мобилизационной подготовки государства. Однако, был принят и вступил в действие только в первый день начала Великой Отечественной войны (22 июня 1941 г.).
Подобное наблюдалось и в послевоенной Германии. В связи с активными протестными выступлениями европейской общественности и негативным отношением к этому средств массовой информации (угроза возрождения милитаризма) такой законопроект в 60-е годы ХХ столетия был отвергнут бундестагом страны.
В России регламентация правового режима военного положения в форме специального законодательного акта, появилась в конце Х1Х века. В соответствии с Правилами о местностях, объявляемых состоящими на военном положении, от 18 июня 1892 года губернии, области, уезды, округа или отдельные населенные пункты, находящиеся в районе военных действий и имеющие важное значение для интересов государства или военных интересов могли быть объявлены «состоящими на военном положении». Возможность введения военного положения в мирное время не предусматривалась. [29]
Военное положение вводилось с объявлением мобилизации или после ее проведения. С введением в местности военного положения на этой территории фактически устанавливался режим военной диктатуры. Это выражалось в том, что руководство деятельностью по охране государственного порядка и общественного спокойствия возлагалось на главнокомандующего и командующих армиями. Им подчинялись генерал-губернаторы или лица, приравненные к ним. При этом командующий имел право отменять их распоряжения, касающиеся охраны государственного порядка и общественного спокойствия, и давать руководящие предписания по этим вопросам.

14 ноября 1920 года Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и Советом Труда и Обороны было принято постановление «О местностях, объявленных на военном положении». Его особенностью являлось своеобразное сотрудничество в местностях, объявленных на военном положении, между военной и гражданской властью. Общее руководство по организации режима военного положения возлагалось на гражданскую власть в лице народного комиссара внутренних дел, а на местах - на президиумы губернских исполнительных комитетов.
Полномочия Президиума Верховного Совета СССР на объявление в отдельных местностях или на территории всего Советского Союза объявлять военное положение «в интересах обороны государства или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности» были реализованы в первый день Великой отечественной войны. Оно было введено практически одновременно в большинстве прифронтовых областей страны.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 года «О военном положении» определялся не только порядок его объявления, но и реализации.

В настоящее время военное положение определяется как «особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии» [30] Таким образом, основанием введения в действие этого закона является наличие реальных внешних угроз.
Особый правовой режим военного положения предусматривает необходимость осуществления не только органами государственной власти различных уровней и органами местного самоуправления, но и организациями и гражданами комплекса разнообразных задач, направленных на создание наиболее оптимальных условий для устранения или предотвращения причин, послуживших основанием для его введения.
Резолюцией XXIX сессии Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. определено, что агрессией является применение вооруженной силы одним государством против суверенитета, территориальной целостности, неприкосновенности или политической независимости другого государства или народа, несовместимое с Уставом ООН.[31] Этот документ выделяет следующие виды агрессии: прямая, косвенная и соучастие в агрессии.
Акты прямой агрессии - вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства; любая оккупация, даже временная, являющаяся результатом такого вторжения или нападения; любая аннексия территории другого государства; бомбардировка вооруженными силами государства территории другого государства; блокада его портов и берегов вооруженными силами другого государства, нападение вооруженных сил на сухопутные или морские воздушные силы (флоты); нарушение установленных международным соглашением условий военного присутствия на территории другого государства. При косвенной агрессии государство-агрессор применяет вооруженную силу скрытно, путем использования вооруженных банд, наемников, нерегулярных воинских формирований или добровольцев. Оказание помощи национально-освободительным движениям агрессией не является.
Соучастие в агрессии - предоставление государством своей территории для агрессии против другого государства. Приведенный перечень актов агрессии не является исчерпывающим. Исходя из Устава ООН, Совет Безопасности может квалифицировать как агрессию и другие действия.
Основанием для введения военного положения в Российской Федерации определены два вида обстоятельств (ч.2 ст.87 Конституции Российской Федерации): агрессия или непосредственная угроза агрессии (ч.1 ст. 3 ФКЗ «О военном положении»), т. е. совокупность внешних угроз государственному и общественному строю. Со ссылкой на общепринятые международные документы закон дает перечень этих обстоятельств.
Агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.
«Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации».
28 сентября 2001 г. Совет Безопасности ООН принял резолюцию № 1373, согласно которой акты международного терроризма рассматриваются как угроза для международного мира и безопасности. В ней была подтверждена необходимость бороться всеми средствами в соответствии с Уставом ООН с этими угрозами для международного мира и безопасности, создаваемыми террористическими актами. [32]
8 октября 2001 г. посол США при ООН передал специальное послание в Совет Безопасности. В нем американские власти предупредили мировое сообщество о том, что оставляют за собой право нанесения удара по любой стране или группировке, которая окажется причастной к международному терроризму. Подготовленный группой экспертов доклад «Право на защиту» и распространенный среди участников декабрьской (2001г.) Генеральной Ассамблеи ООН для обсуждения, а затем и принятия соответствующей резолюции содержит следующий основной вывод:
В качестве крайней меры «военное вмешательство может быть оправдано, чтобы предупредить геноцид, широкомасштабные этнические чистки и убийства, насильственное выселение, массовый террор или насилие против гражданского населения». Подобные действия мирового сообщества не должны применяться в отношении пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН. [33]
Такой вариант воздействия международного сообщества на «непослушные государства» привел к появлению парадоксального по своей сути термина - гуманитарная война. Фактически речь идет о реализации норм международного права по ограничению суверенитета государства с целью достижения международной стабильности.

Не все государства оговаривают возможность введения правового режима военного положения только одними внешними угрозами. Например, в Польше, установлено родовое понятие «чрезвычайного режима», включающее: чрезвычайное положение; военное положение и состояние войны. Определен и разработан механизм реализации различных его видов. На конституционном уровне определены основания их введения и субъекты обеспечения. На уровне специального законодательства (законах, декретах) конкретизирована содержательная часть этих режимов.
Законодатель определил следующую процедуру введения режима военного положения. На территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях оно вводится указом Президента Российской Федерации, который носит предварительный характер. Законом определены следующие сведения, которые должны содержаться в указе Президента:
- обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения;
- дата и время, с наступления которых начинает действовать военное положение;
- границы территории, на которой вводится военное положение.
Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. Население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается об отмене действия режима военного положения в том же порядке, в каком оно оповещалось о его введении.
Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. Вопрос об утверждении указа Президента рассматривается Советом Федерации в течение 48 часов с момента его получения большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением. В «силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации» этот вопрос может рассмотреть позднее указанного срока.
Решение о не утверждении указа также оформляется постановлением Совета Федерации. В этом случае указ прекращает свое действие со следующего дня после принятия такого решения. В системе нормативных правовых актов не определена роль постановлений Федерального собрания Российской Федерации. С одной стороны, ее юридическая сила выражается в подзаконном характере. С другой стороны, по сложившейся традиции постановлениями оформляются акты амнистии, вносящие изменения в законодательные даты, или вводящие в действие федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении» и «О военном положении».
Обеспечение особого правового режима военного положения предусматривает использование мер комплексного характера (экономических, политических, административных, военных и иных). Прежде всего, они направлены на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.
Выступая субъектом управления государство в исследуемой ситуации активно применяет свое монопольное право на легитимное принуждение, «аккумулируя для этого мощнейшие ресурсы». Выделяются три основных
метода принудительного воздействия права - предупредительные, пресекательные и правоприменительные. Их действие (превентивные или фактические) направлено на ограничение личных, политических, социально - экономических и культурных прав субъектов права. Большинство из предусмотренных мер реализуется посредством использования административно - правовых средств.
ФКЗ «О военном положении» определяет механизм реализации комплекса ограничительных мер. Их анализ свидетельствует о преемственности и, в то же время, совершенствовании (в силу диалектического развития общества), используемых методов и средств. Обеспечение режима военного положения осуществляется органами государственной власти и органами военного управления в соответствии с предоставленными им полномочиями.

На территории, на которой введено военное положение и на территориях, на которых военное положение не введено, в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения (ст. 8) могут применяться следующие ограничительные меры: введение временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности; оборот имущества; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; временное изменение форм собственности организаций; порядок и условия процедур банкротства; режим трудовой деятельности; установление особенностей финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования.
Законодатель посчитал необходимым определить роль и место ряда федеральных органов исполнительной власти в обеспечении особого правового режима военного положения. Например, внутренние Войска МВД Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы выполняют следующие задачи, перечень которых носит не исчерпывающий характер:
- поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;
- участие в спасении и эвакуации населения, проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;
- охрана военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
- пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований, террористической и диверсионной деятельности;
- охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. [34]
На территории, на которой ведутся военные действия применение перечисленных ограничительных мер может быть возложено на органы военного управления.
Уже давно стала повсеместной практикой заблаговременная разработка военного законодательства в рамках мобилизационной подготовки государства. Накопленный отечественный и зарубежный опыт позволяет это делать на системной основе. Введенный в действие с 1 января 1997 года Уголовный кодекс Российской Федерации также предусмотрел (ст. 331), что «уголовная ответственность за преступления против военной службы, совершенные в военное время либо в боевой обстановке, определяется законодательством Российской Федерации военного времени». Пока такое законодательство не принято. Группой депутатов, входящих в состав Комитета по обороне Государственной Думы был предложен законопроект, призванный восполнить этот пробел.
Ряд преступлений против военной службы (гл. 11 УК России) предлагается дополнить квалифицирующим признаком: «Те же деяния, совершенные в военное время или в боевой обстановке». Соответственно, это повлечет за собой ужесточение санкций по семи статьям, вплоть до расстрела.

Подводя итоги сказанному, необходимо отметить следующее. Институт военного (осадного) положения достаточно часто применялся в России на рубеже XX века по причинам внешнего и внутреннего характера. Режим военного положения вводился как в интересах обороны государства (при объявлении войны или угрозы агрессии), так и в интересах общественной безопасности (в случае выступлений населения против существовавшего государственного строя).
Сущность военного положения заключалась в том, что при его объявлении на территории действия режима вся власть переходила к военному командованию. Характерной его чертой являлось введение подсудности гражданских лиц военным судам по законам военного времени за совершение государственных и других тяжких преступлений. Важным решением в условиях военного времени было образование Государственного комитета обороны, который являлся высшим органом государственной власти СССР в военное время. За годы Великой Отечественной войны им было принято около десяти тысяч постановлений, многие из которых носили нормативный характер и уточняли порядок поддержания режима военного положения. [35]

Таким образом, в современном российском законодательстве военное положение следует рассматривать как один из видов особого правового режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в исключительных для государства обстоятельствах.

В отличие от ранее действующего законодательства в настоящее время основаниями введения военного положения в Российской Федерации являются только причины внешнего характера (факт агрессии или угроза агрессии), представляющие опасность для национальной безопасности, суверенитета и территориальной целостности государства. Чрезвычайные ситуации, обусловленные внутренними причинами, служат основаниями введения в стране чрезвычайного положения. Военное положение представляет собой один из видов особых правовых режимов, устанавливаемых в результате приведения в действие чрезвычайного законодательства по возникновению внешних реальных угроз личности, обществу или государству. Он носит комплексный характер, распространяя свое действие на все виды общественных отношений на всей или определенной территории Российской Федерации, за исключением объектов транспортного комплекса. Отсутствие заранее разработанного системного и логически завершенного чрезвычайного (специального) законодательства свидетельствует о его пробельности, а значит и о том что правоприменители в чрезвычайных ситуациях вынуждены использовать принцип аналогии закона. Одним из общих принципов права, признаваемого в качестве такового Европейским судом по правам человека считается юридическая безопасность, сущность которой заключается в стабильности правовых отношений. Поэтому признание легитимной аналогии любого закона может рассматриваться как угроза стабильности правовых отношений.