ВОПРОС 4. Основные модели местного самоуправления в зарубежных странах

В мировой практике существуют различные системы местного самоуправления, что предопределяет особенности развития муниципального законодательства в тех или иных странах.

В Великобритании, США, Канаде, Австралии существует система местного самоуправления, получившая название «англосаксонская». Одной из характерных черт этой системы является то, что на местах отсутствуют полномочные представители правительства, а местные выборные органы освобождены от их опеки. Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления выполняют свои задачи. Если органы местного самоуправления действуют в пределах своих полномочий, контроль правительства ограничивается согласованием вопросов с соответствующими министерствами. Правительство оказывает влияние на осуществление программ местных общин, используя финансовые рычаги.[50]

Не менее важной чертой англосаксонской модели местного самоуправления является принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешено законом.

Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом. Правовая база муниципального управления была создана частными и местными статутами, которые принимал парламент, определяя полномочия муниципальных органов, основы их взаимоотношения с центральными органами власти.

В Великобритании общие парламентские акты закрепляют статус муниципалитета как корпорации, обеспечивают автономность местных органов и устанавливают правовые основы деятельности правительственных органов по осуществлению контроля за работой местных представительных органов.

Органы местного самоуправления действуют в большинстве местных единиц. Это советы, выбранные всем населением. Срок полномочий советников составляет четыре года, а в Шотландии – три. Большинство советов переизбираются единовременно; в советы округов метрополитенских графств ежегодно переизбираются 1/3 советников. Каждый совет ежегодно избирает из своего состава председателя, а также комитеты, которым делегируются многие полномочия совета и которые осуществляют исполнительную деятельность.

Таким образом, особых исполнительных органов местного самоуправления в Великобритании нет. Чиновники, назначаемые центральной властью и осуществляющие местное самоуправление, отсутствуют. Компетенция органов местного самоуправления традиционна.[51]

В США также нет чиновников, представляющих государство на местах. Во всех политико - административных единицах штатов действуют только органы местного самоуправления. Это собрания жителей общин, мелких таунов и тауншипов; избираемые прямыми выборами советы; а также главы исполнительной власти, исполнительные комитеты, некоторые должностные лица, избираемые непосредственно населением, либо советами. Компетенция органов местного самоуправления определяется конституциями и законами штатов. В целом она традиционна: оказание социальных услуг, управление муниципальной собственностью, установление и взимание местных налогов, охрана общественного порядка и т.д.

Кроме того, в США в результате эволюционного развития городского самоуправления сложились три основные формы организации городского управления. Во - первых, система «мэр - совет» действует в более чем половине самоуправляющихся городов США. Во главе города стоит мэр, на объём власти которого, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура избрания, срок полномочий, право мэра налагать вето на решения совета и другие. Во- вторых, система «совет - менеджер». В соответствии с этой формой городского управления мэр и совет нанимают профессионального менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. В свою очередь, муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию. В - третьих, «комиссия». Встречается, как правило, в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием, которая и исполняет функции городского совета.[52]

Таким образом, англосаксонская система местного самоуправления отнюдь не предполагает слабости контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Наоборот, применительно к Великобритании П. Бромхед утверждал: «Нет сомнения в том, что суверенные полномочия Короны по отношению к местному самоуправлению безграничны»[53].

Наряду с англосаксонской системой местного самоуправления, в ряде зарубежных стран действует муниципальная система, которая основана на французской модели местного самоуправления.

Основные принципы организации местного самоуправления во Франции были заложены в конце XVIII – начале XIX вв., которые существенно отличались от англосаксонской модели самоуправления. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации управления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест, основной целью, которой было жесткое подчинение деятельности местных коллективов центральной власти.

Ключевую роль в системе местного управления во Франции играл префект, который являлся представителем правительственной власти и определял все направления местной деятельности.

Появление этого института в административном механизме управления было, в какой – то мере, обусловлено установлением после революции 1789 г. принципа единой и неделимой нации. Региональное разнообразие, ранее характерное для системы управления, было упразднено: были созданы департаменты, во главе которых стояли представители центральной власти, наделённые широкими полномочиями в управлении подконтрольными им территориями. Эта высокоцентрализованная система просуществовала во Франции почти 200 лет.

Децентрализация 1982 г. расширила полномочия территориальных коллективов и обеспечила им большую самостоятельность в решении своих дел, сохранив за центральной властью достаточно сильные позиции на местах. В целях реализации новой правительственной политики децентрализации власти в 1983 г. были приняты законы о разделении компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством и о разделении источников финансирования. Затем появились законы об организационном строении регионов, местном управленческом аппарате и участии граждан в деятельности местных органов власти.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны. Каждая коммуна имеет свой совет, который избирает из своего состава мэра. Совет избирается населением коммуны сроком на шесть лет. Мэр является исполнительным органом местного самоуправления и одновременно представителем государственной власти в коммуне.

Таким образом, для французской модели местного самоуправления характерно наличие контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны государства в лице представителей центральной власти на местах. Кроме того, в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.[54]

Наряду с англосаксонской и французской моделями местного самоуправления в качестве самостоятельной муниципальной системы обычно выделяют местное самоуправление Германии.

Местные органы власти в Германии в настоящее время образуются в районах, городах в ранге районов и общинах. Самоуправление означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления: общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

Статус общин в Германии характеризуют следующие положения:

· община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции, за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления;

· община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону;

· община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.

Вопросы организации общин в федеральных землях решаются по-разному. Выделяют четыре типа организационного устройства общин:

1. магистральный

2. бургомистерский

3. северогерманский

4. южногерманский

При магистральной форме организации местного самоуправления исполнительная власть в общине осуществляется магистратом - коллегиальным органом, состоящим из бургомистра (председателя) и его заместителей. Бургомистр в магистрате занимает положение «первого среди равных». Члены магистрата избираются представительным органом общины.

Бургомистерская организация местного самоуправления предполагает, что бургомистр является председателем представительного органа общины и городской управы – органа управления.

Северогерманский вариант организации местного самоуправления характеризуется тем, что в представительном органе общины председательствует бургомистр, избираемый её представительным органом. Кроме того, избирается также городской голова (городской директор), к полномочиям которого относится решение текущих вопросов местного управления.

Особенностью организации местного самоуправления при южногерманском варианте является то, что наряду с органами представительной власти в качестве главного органа общины рассматривается также обербургомистр, который отвечает за решение текущих вопросов местного управления и председательствует на заседаниях представительного органа общины.[55]

Следует отметить, что французская модель местного самоуправления и модель местного самоуправления Германии представляют собой единую целостную систему называемую романогерманская.

В Испании, Португалии, в ряде испаноязычных стран Латинской Америки, а также в некоторых арабских государствах (Египет, Сирия) применяется иберийская система местного самоуправления. Согласно данной системе на всех уровнях административно-территориального деления избираются местные советы и главы местной администрации (алькады, регидоры), причем последние избираются либо советом, либо населением. Непосредственно назначенных представителей государственной власти на местах нет, но избираемый глава местной администрации утверждается центральной властью в качестве ее представителя в административно-территориальной единице и действует «как бы в двух ипостасях: с одной стороны, он исполнительный орган совета, обязанный выполнять его решения, а с другой стороны — представитель государства, контролирующий законность действий местного самоуправления»[56].

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

Советская модель организации власти на местах была еще недавно широко распространена в странах «мировой системы социализма», а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба), а также в некоторых государствах бывшего Советского Союза, в том числе в Республике Беларусь.

Основными признаками данной модели являются следующие: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена, – сельского, поселкового – является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.[57]

В настоящее время, несмотря на разнообразие систем местного самоуправления, наиболее распространены англосаксонская и романогерманская. Однако перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим.

В заключение можно отметить, что в разных странах преобладают различные модели местного самоуправления. Каждая модель отличается от другой своими разнообразными принципами воздействия на население, органы местного самоуправления, органы государственной власти и своим организационным построением.

ТЕМА 3. ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ И ФУНКЦИИ МСУ.

Распределение рабочего времени:

1.Вступление – 5 минут.

2.Основная часть – 70 минут.

3.Заключение – 5 минут.

Учебные вопросы:

1. Местное самоуправление как форма реализации суверенитета народа и разновидность основных прав граждан: понятие, сущность.

2. Основные принципы местного самоуправления.

3. Вопросы местного значения: понятие, виды. Функции местного самоуправления.

Введение.

Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Однако, обеспечение определенных условий жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

Поэтому с теоретических и практических позиций важнейшее значение приобретает определение функций местного самоуправления, принципов построения власти на местах, и, в конечном счете, самой категории «местное самоуправление».На основании вышеизложенного следует определить целью данной работы изложение сущности местного самоуправления, а задачами – изучение принципов и функций местного самоуправления, как оснований и направлений развития, нормативно-правовой базы деятельности органов местного самоуправления, некоторых вопросов местного значения, а также разновидностей муниципальных систем зарубежных стран и их особенностей.

Обращение к понятию "местное самоуправление" представляется актуальным направлением исследования проблем муниципального права, поскольку является важным не только в теоретическом, но и практическом аспекте. От правильного и отвечающего требованиям гражданского общества и правового государства определения местного самоуправления зависит направление развития муниципальной власти на российской земле.