ВОПРОС 2. Законодательная основа местного самоуправления

В систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Закон о принципах организации мсу посвятил отдельную главу муниципальным правовым актам. В иерархии нормативных правовых актов муниципальные акты занимают особое место в зависимости от юридической силы. В статье 2 Закона содержится легальное определение муниципального правового акта.

Муниципальный правовой акт обладает следующими признаками:

§ в большинстве случаев он принимается по вопросам местного значения. Как исключение, он может быть принят по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, которые переданы органам местного самоуправления федеральными органами или органами субъектов РФ;

§ муниципальный правовой акт принимается непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе, или органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления;

§ документальное оформление, т.е. такой акт должен быть принят в письменным виде с соблюдением всех необходимых реквизитов;

§ муниципальный правовой акт обязателен для исполнения на территории муниципального образования для всех его граждан или тех лиц, которым он адресован;

§ муниципальный правовой акт устанавливает либо изменяет общеобязательные правила или имеет индивидуальный характер. В первом случае это нормативный акт, во втором - акт применения права.

В иерархии муниципальных правовых актов высшей юридической силой обладает устав муниципального образования, далее идут правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования. И замыкают цепочку правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Статья 44 Закона о принципах организации мсу посвящена правовому акту, обладающему высшей юридической силой в иерархии муниципальных правовых актов. В каждом муниципальном образовании в обязательном порядке должен быть устав - нормативный правовой акт, систематизирующий все принципы и основные начала организации и деятельности местных органов власти.

В п. 1 ст. 44 содержится перечень вопросов, которые обязательно должны быть в уставе муниципального образования:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Помимо перечисленных вопросов там могут содержаться и иные положения, т.е. данный перечень не является исчерпывающим. Помимо того, что устав сам является документом прямого действия и определяет систему городского самоуправления, права и полномочия муниципальных органов, он содержит ссылки на иные положения, которые необходимо разработать и принять для того, чтобы полностью сформировать нормативную базу муниципального образования. Подобный перечень нормативно-правовых актов местных сообществ в настоящее время разрабатывается всеми муниципальными образованиями. Этот перечень не может быть унифицированным, поскольку поселенческие, демографические, экономические, исторические и иные особенности существования муниципальных образований чрезвычайно дифференцированы.

Устав местного самоуправления - основной нормативно-правовой акт муниципального образования. Как источник права он имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения.

Устав является своеобразной, «малой» конституцией на территории муниципального образования. Как и конституция, устав муниципального образования обладает рядом особенностей.[88]

Устав муниципального образования может приниматься представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Это часто находит свое выражение в преамбуле, которую содержит большинство уставов муниципальных образований.

Как акт учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества. Учредительная природа устава проявляется и в том, что нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным сообществом, которая не могла бы быть включенной в устав по признаку несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом.

Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения.

Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления или местным сообществом, непосредственно должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство устава муниципального образования означает также и необходимость следования всеми субъектами права, расположенными на территории муниципального образования, тем правилам, которые заложены в уставе муниципального образования.

Устав - основа для дальнейшего нормотворчества. Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, не может урегулировать

все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принятие иных местных нормативно-правовых актов.

Как и Конституция, устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе муниципального образования и может предполагать квалифицированное большинство депутатов представительного органа местного самоуправления (большее, чем количество депутатов, необходимое для принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе граждан, что является нехарактерным для принятия обычных нормативно-правовых актов, либо голосование непосредственно населением, например в форме референдума. Принятие муниципальным образованием устава является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления.

Таким образом, правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т.е. предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.

Современное состояние нормативной базы местного самоуправления не всегда позволяет населению знакомиться и реализовывать акты местных органов, что, с одной стороны, снижает эффективность их применения, а с другой - не дает возможность жителям контролировать работу местных органов. Последнее обстоятельство противоречит сути самоуправления и подрывает принципы демократии.

Кроме того, многие местные органы столкнулись с тем, что они не всегда знают, какие из их нормативных актов действуют, а какие отменены полностью или частично последующими актами, появляющимися судебными решениями. Возникает новая проблема, связанная с соответствием местных нормативных актов федеральным актам и актам субъектов Российской Федерации, т.к. местное нормотворчество часто опережает федеральное. Такая запутанность и противоречивость законодательства объективно создает проблемы с исполнением предписаний, содержащихся в нормативных актах, а также с применением необходимых методов управления, в частности мер принуждения. Поэтому должностные лица государственных органов, например, санэпиднадзора, налоговой инспекции и т.п. не всегда могут обеспечить должное исполнение местных нормативных актов.