ВОПРОС1. Понятие и особенности системы местного самоуправления

Понятие "самоуправление", недавно считавшееся в нашей стране чисто академическим в смысле его оторванности от реальной жизни, за короткий срок приобрело характер общеупотребительного. Однако "самоуправление" во многом остается для нас новым понятием, и российская наука еще не в полной мере взялась за его осмысление.

В прямом смысле слова термин "самоуправление" означает "сам управляю собой, своими делами", что предполагает определенного рода автономность, независимость субъекта при решении своих внутренних проблем. Вместе с тем, самоуправление, как и многие термины в общественных науках, не имеет законченного и единого научного толкования. В разных странах, в разное время и различными авторами оно понимается по-разному[93].

Самоуправление как таковое может быть представлено в качестве способа (метода) управления, основанного на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности граждан, особенность правового регулирования которого состоит в совпадении объекта и субъекта правоотношения.

Самоуправление имеет место тогда, когда управляющая подсистема формируется (выделяется) самой системой. При самоуправлении коллективный субъект управления практически совпадает с сообществом людей, которыми управляет, или устанавливается постоянное взаимодействие между субъектами управления и всеми, кто заинтересован в принятии решения

Самоуправление является своего рода альтернативной государственному управлению (но не заменяющим его) формой организации общества.

Однако уровень такой самоорганизации возможен только в весьма ограниченных территориальных и персональных масштабах, в которых возможно обойтись без участия государственной власти.

В развитом демократическом обществе государственная власть - не единственная форма публичной власти, власти народа, ибо разновидностью публичной власти выступает муниципальная власть, которая осуществляется народом непосредственно и через органы местного самоуправления.

Местное самоуправление интегрировано не в систему органов государственной власти, а в более широкую систему власти народа - народовластия. Это особая форма осуществления публичной власти, строящаяся на принципах самоорганизации и саморегулирования.

При самоуправлении устанавливается постоянное взаимодействие между субъектами управления и всеми, кто заинтересован в принятии решения.

Такой подход существенно дополняет традиционное представление о самоуправлении как "самоорганизации граждан, особенность правового регулирования которой состоит в совпадении субъекта и объекта правоотношения"[94].

Самоорганизация и самоуправление, тем не менее, предполагают не простое и казуистическое осуществление какого-либо рода деятельности, определение содержания и порядка которой является вопросом текущего момента, а целенаправленное правовое регулирование задач, входящих в предмет компетенции местного самоуправления. Нормативность подобной самоорганизованной и самостоятельной деятельности, несомненно, подчеркивает ее публичный характер.

Самостоятельность - это имманентное и необходимое свойство местного самоуправления, хотя это абсолютно не означает не безбрежные возможности делать все, что захочется и как заблагорассудится. Самостоятельность ограничена пределами полномочий местного самоуправления, в которых органы местного самоуправления и население непосредственно принимают решения, не согласовывая их с органами государственной власти и не представляя их на утверждение этим органам. Они свободны в выборе вариантов решений, путей достижения намеченных целей[95].

В этом отношении самостоятельность и, одновременно, самоорганизованность требует закрепления определенного порядка и формы осуществления полномочий. По данному поводу В.В. Путин высказался следующим образом: "Местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. И именно здесь мы обязаны наиболее эффективно реализовывать конституционный принцип народовластия. Пришла пора вспомнить это слово и наполнить его реальным практическим содержанием. И, безусловно, роль местного самоуправления здесь становится ключевой. Ведь самоуправление в городах и поселках, демократия именно на местах издавна считается основой гражданственности и народовластия. И потому одной из самых приоритетных задач местной власти является налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия с гражданами. Только при таком подходе можно говорить об эффективности других составляющих местного самоуправления - законодательной, финансовой, административной"[96].

Согласно Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в различных организационных формах.. В своей совокупности эти формы образуют систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни[97].

Система в общем понимании представляет собой определенный порядок, основанный на планомерном расположении и взаимной связи частей чего - либо[98].

Единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что:

· она основывается на демократических принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации;

· строится с учетом роли и функции местного самоуправления в обществе и государстве;

· строится с учетом исторических и иных местных традиций;

· определяется населением соответствующих муниципальных образований самостоятельно;

· проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления;

· все организационные формы находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости.

Между всеми организационными формами местного самоуправления существует тесная организационно – правовая связь.

Закон закрепляет несколько групп организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в Российской Федерации[99]. К первой группе относятся формы непосредственной демократии, используемые в системе местного самоуправления. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления осуществляется посредством различных форм прямого волеизъявления граждан или его отдельных групп, проживающих в границах районов, городов, поселков, сельских поселений, в которых осуществляется местное самоуправление. Она играет особую роль в его реализации, которая определяется прежде всего тем, что посредством таких форм прямой демократии, как выборы, собрания населения и ряда других, обеспечивается формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы местного самоуправления – его органов. Имея это в виду, можно сказать, что в практике местного самоуправления формы непосредственной и представительной демократии переплетаются, дополняя друг друга. Вторую группу составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению местного самоуправления на территории соответствующих муниципальных образований.

В третью группу входят формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление. Многочисленные, разнообразные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления служат массовой опорой местного самоуправления, укрепляют его связи с населением. В их деятельности проявляется непосредственная гражданская инициатива населения, питаемая устойчивыми интересами различных общественных групп[100]

Таким образом, подводя итог, необходимо сказать, что система местного самоуправления представляет собой единую систему, состоящую из различных организационных форм, находящихся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости.

ВОПРОС 2. Территориальное общественное самоуправление (ТОС)

Территориальное общественное самоуправление известно России с давних времен. Рассматривая совокупность накопленного опыта, разумно обратить внимание на любопытную историческую параллель. В эпоху реформ управления, осуществленных под руководством графа Киселева в 30-е годы XIX века, государство переложило значительный объем повинностей на весьма специфическую форму местного самоуправления.

Именно в это время было внедрено убеждение в исконности так называемого "мира", который заместил действительно традиционную систему взаимной помощи (т.н. "помочи" или "вервь") коллективной ответственностью за сбор податей и недоимок, за поставку рекрутов, за социальную поддержку вдов, сирот и увечных. Фактически "мир" эквивалентен ТОСу - органу территориального общественного самоуправления, и главным аргументом Киселева была гигантская экономия на жалованье тысячам низовых чиновников, которые требовались бы при использовании европейской модели государственного управления. Впоследствии мифологему "мира" подхватили народники, а от них ее переняли социал-демократы. При этом обычно забывается, что до великой реформы 1860-х годов принцип солидарной ответственности "мира" был распространен и на города, так что известны случаи продажи городских выгонных земель за долги обанкротившихся купцов[101].

В настоящее время, в соответствии с п. 1 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения[102].

Территориальное общественное самоуправление самостоятельно и под свою ответственность осуществляет собственные инициативы в вопросах местного значения. Оно осуществляется непосредственно населением или через органы территориального общественного самоуправления, которые в соответствии с уставом муниципального образования могут являться юридическими лицами. Однако, по мнению ряда ученых, им « не совсем понятна позиция законодателя в вопросе формирования содержания категории «собственные инициативы». Об инициативе мы говорим в том случае, когда достижение результата зависит не только от действия самого инициатора, но и от других лиц. В том случае, когда данный результат может быть достигнут действием самого инициатора, мы говорим о самостоятельной реализации интересов, а не об инициативе. Например, исходя из смысла ст. 26 «Правотворческая инициатива граждан» граждане сами могут достичь результата, а могут лишь инициировать его достижение. Следовательно, категория «собственные инициативы» должна быть исключена из данной нормы либо посредством более простой конструкции соединена с категорией «самоорганизация граждан» в том случае, если по замыслу законодателя инициатива относится непосредственно к процессу организации граждан в ТОС»[103].

Основные задачи и направления деятельности ТОС:

1. сближение населения и власти;

2. улучшение качества услуг, предоставляемых властью населению;

3. обеспечение самодеятельности жителей, повышающих качество своей жизни своими силами;

4. осуществление контроля за деятельностью местной власти[104].

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Законодательство о территориальном общественном самоуправлении состоит из норм Конституции Российской Федерации о праве граждан на собрания и на объединения, соответствующих норм Гражданского кодекса Российской Федерации[105], Федерального закона "Об общественных объединениях"[106], принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления[107].

В ряде субъектов Российской Федерации приняты специальные законы, регулирующие общие принципы и формы организации территориального общественного самоуправления, полномочия и виды деятельности органов территориального общественного самоуправления, их права и гарантии.

Далее можно попытаться обосновать необходимость ТОС в современной России:

1. Право на ТОС - это конституционное право, так как согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами в различных формах, одной из которых является ТОС[108].

Одновременно право на ТОС - это естественное неотчуждаемое право человека. Территориальное общественное самоуправление как одна из форм осуществления местного самоуправления составляет ядро, суть подлинно народного самоуправления. И именно в таких его формах, как референдумы, собрания (сходы), конференции граждан, опросы, народная инициатива, участие в деятельности формируемых населением органов территориального общественного самоуправления, индивиды реализуют свое естественное право на участие в решении местных проблем, затрагивающих их индивидуальные и корпоративные интересы. Укрепляя местный уровень государственной власти, развивая общественные формы местного самоуправления (территориальное общественное самоуправление), можно достигнуть усвоения положительным правом естественного права добиться их гармоничного сочетания, сосуществования.

2. Большое значение имеет то, что институт ТОС не является чуждым для российского общества, российского менталитета. Территориальное общественное самоуправление проходило этапы своего развития на протяжении всей истории Российского государства - начиная от периода Киевской Руси и заканчивая современным периодом.

3. ТОС является связующим звеном между гражданами и органами местного самоуправления в системе институтов организации жизни в обществе. ТОС качественно отличается от других общественных институтов, с которыми его сравнивают (общественных объединений, товариществ собственников жилья, политических партий), в первую очередь по целям - у ТОС целью является организация граждан для реализации собственных инициатив по вопросам местного значения. Отличие ТОС от органов местного самоуправления видится в том, что ТОС призвано осуществлять собственные инициативы населения в решении вопросов местного значения, а органы местного самоуправления, как правило, осуществляют не инициативы населения, а решают государственные задачи, то есть реализуют государственные задачи.

4. В современном российском обществе наблюдаются следующие тенденции: отчужденность от общественной жизни; озабоченность только личной выгодой, личным интересом, личной жизнью; равнодушие друг к другу; безразличное отношение к жизни государства, политической жизни. Это очень страшные тенденции, если мы позволяем преступникам совершать преступления на наших глазах, позволяем террористам совершать чудовищные массовые террористические акты. Развитие ТОС будет объединять людей, делать их более сплоченными.

5. Территориальное общественное самоуправление - истинно демократический институт, а Россия - демократическое государство, то есть государственные органы и органы местного самоуправления должны всячески способствовать развитию ТОС.

6. Фактическое развитие ТОС зависит от многих факторов: уровня развития правовой культуры населения; уровня гражданского правосознания населения; уровня активности участия населения в общественной жизни и т.д. Учитывая, что названные показатели являются в совокупности показателем уровня развития общества, очевидно, что только в развитом обществе и будет реально действовать ТОС [109].

Следовательно, если в определенном обществе функционирует и активно развивается ТОС, значит, это общество в целом достигло высокого уровня развития, правосознания, гражданской активности и правовой культуры; в нем сформировалось подлинное гражданское общество и развиты демократические начала.

Порядок организации и осуществления ТОС определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и нормативными актами органов местного самоуправления[110].

Далее следует отметить, что как уже отмечалось ранее, ТОС может осуществляться непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов ТОС. В любом случае в соответствии с п. 5 ст. 27 131 -ФЗ ТОС считается учрежденным с момента регистрации устава ТОС уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Иными словами, речь идет о приобретении ТОС статуса публично-правового субъекта, то есть участника муниципальных правоотношений после обличения первого в соответствующую организационно-правовую форму. С этого момента ТОС вправе решать вопросы, относящиеся к его ведению. Однако среди вопросов, отнесенных к ведению органов ТОС, существенное место занимают вопросы "хозяйственной деятельности по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности, направленной на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории"[111].

Таким образом, реально же осуществлять такую деятельность ТОС будет в состоянии, когда приобретет статус субъекта гражданских правоотношений.

Подводя итог, следует отметить, что в свете российской уникальности институт территориального общественного самоуправления для нашего государства является отнюдь не инородным телом, а именно показателем положительных тенденций в развитии российского общества; шагом к развитию правового государства, демократических начал, гражданского общества с самостоятельным, инициативным населением, обладающим высоким уровнем правовой культуры, правосознания и активно участвующим в жизни общества и управлении государством