СОВРЕМЕННЫЕ НАУЧНЫЕ КОНЦЕПЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ДИХОТОМИЯ ПОЛИТИКИ И АДМИНИСТРИРОВАНИЯ, «NEW PUBLIC MANAGEMENT», «GOOD GOVERNANCE»

Сущность данной теории определяется следующими принципами:

1. Новое понимание сущности и целей государственного управления. Государство предстало как «гипер-маркет», где граждане – «клиенты», «покупатели», «пользователи услуг» голосуют кошельком за тех или иных «менеджеров» - государственных чиновников.

2. Лишение госсектора права на монополию в какой бы то ни было сфере. Государственные учреждения полностью уравнены в правах и обязанностях с коммерческими организациями, а политическое управление страной - это аналог стратегического управления крупной коммерческой фирмой.

3. Необходимость разделения политики и администрирования. Центры принятия политических решений (министерства), являясь стратегическими органами, должны быть функционально и организационно отделены и автономны от центров их исполнения (агентств, служб, иных ведомств). Последние должны иметь право самостоятельного распоряжения переданными им ресурсами, право оперативного управления (аналогично территориальным подразделениям крупного коммерческого предприятия).

4. Масштабное сокращение государственного сектора.

5. Стимулирование конкуренции среди государственных агентов оказания услуг. Оказывающие услуги государственные ведомства должны быть пущены в «свободное рыночное плавание» рынка наравне с профильными бизнес-предприятиями. Сокращение масштабов государственного финансирования, с одной стороны, и разрешение госслужащим заниматься предпринимательской деятельностью, с другой стороны, будут способствовать выживанию на рынке услуг «сильнейших» и ликвидации «неэффективных» государственных ведомств.

6. Замена стиля и этики бюрократии на стиль «эффективного» управления.

Последнее положение концепции «государственного менеджеризма» особенно важно для осмысления его довольно противоречивой сущности.

Известно, что до вторжения экономического бихевиоризма в сферу государственного управления идеальным типом бюрократического воздействия считалась рационально-легальная модель управления. В эпоху активной индустриализации эта модель в том или ином виде воспроизводилась в западно-европейских странах, а в начале XXв. была концептуализирована М.Вебером.

Рационально-легальную бюрократию отличают следующие признаки:

- дифференциация и кооперация государственно-управленческого труда, способствующая повышению результативности исполнения чиновниками своих должностных функций;

- строгая иерархизация управления, позволяющая вышестоящим должностным лицам осуществлять контроль над нижестоящими сотрудниками;

- формально установленная и четко зафиксированная система правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструктивных правил, процедур к частным случаям;

- безличность административного управления, когда каждый функционер государственной организации выступает не как частное лицо, а как исполнитель определенных функций, возложенных на него.

В качестве альтернативы такому «традиционному» государственному управлению видный идеолог государственного менеджеризма М.Берзли предложил концепцию инновационной (постбюрократической) госслужбы, которая характеризуется следующими признаками:

1) концентрация на потребностях и перспективах потребителя, а не на собственных потребностях и перспективах;

2) гибкий, командный стиль работы вместо четкой дифференциации и специализации;

3) оценка работы по результатам, значимым для потребителя, а не по объему освоенных ресурсов и количеству выполненных задач;

4) свобода в оперативном управлении организацией при изменении факторов и требований внешней среды, а не строгое следование раз и навсегда установленным процедурам;

5) установление двусторонней коммуникации с потребителями для уточнения или пересмотра ранее сформулированной стратегии работы, а не односторонняя декларация своей деятельности и планов.

По замыслу теоретиков концепции государственного менеджеризма, внедрение указанных аспектов в практику государственно-административного управления должно сделать бюрократию разновидностью бизнеса, внедрить в сферу государственной службы элементы культуры и организации бизнес-управления (дух предприимчивости, инициативы, заботу о клиенте). Ожидаемыми результатами всего этого должно было стать повышение конкурентоспособности государства на рынке услуг, избавление госслужбы от ее традиционных пороков (бюрократизм, корпоративизм, закрытость по отношению к общественности). Однако, в отличие от обоснованного нормами протестантской этики бюрократического рационализма М.Вебера, заложенный в основу постбюрократического стиля управления экономический бихевиоризм не обеспечен никакими морально-этическими, культурными ценностями. Постулаты «эффективной» бюрократии не затрагивают аксиологических основ государственного управления, отражают, скорее, внешние (функциональный, организационный, деятельностный) аспекты несения службы. «Экономическая культура», на которую уповал Бэрзли, поэтому не может считаться культурой вообще, т.к. не имеет никакого ценностного измерения. А отсутствие культурно-этической базы, как известно, разрушает любую организацию, какими бы внешними скрепами она ни поддерживалась. Тем более это суждение справедливо по отношению к бюрократии, этические ценности которой являются наиболее уязвимыми. Причина такой уязвимости – функциональная близость госслужбы к власти, постоянное искушение использовать ее уникальные ресурсы не в общественных, а в личных целях. На эту опасность указывали многие великие философы прошлого, в частности, Ф. Ницше[83].

Концепция государственного менеджеризма получила широкое мировое признание во второй половине XXв., а в ряде т.н. передовых стран была (в большей или меньшей степени) внедрена в государственно-служебную практику. Однако данный процесс имел далеко не однозначные, противоречивые результаты и последствия, среди которых:

- снижение уровня профессионально-этической культуры, служебной этики;

- стимулирование политико-бюрократического корпоративизма;

- организационное и политико-культурное дистанциирование госслужбы от общества;

- излишняя политизация государственной службы;

- укрепление «содружества» политической элиты и бюрократии прежде всего за счет неформальных связей, «архаичных» методов «укрощения» подчиненных.

Следствием всего этого явилось падение имиджа и престижа государственной службы в глазах как самих чиновников, так и общественности, уход из сферы государственного управления действительно честных, высокомотивированных профессионалов, формирование отношения к госслужбе как к средству экономического обогащения.

В США – государстве-«инкубаторе» постбюрократического управления - реформы были осуществлены в соответствии с буквой и духом либерального радикализма. Политическая команда, пришедшая к власти в 1981г. вместе с Р.Рейганом, была преисполнена решимости быстро и ощутимо снизить налоговое бремя и сократить бюджетные расходы. Для достижения поставленных целей использовались очень грубые и чисто технократические методы без учета организационного и человеческого измерений. Так, в период рейгановских преобразований три тысячи чиновников высшего звена были вынуждены пройти процедуру подтверждения лояльности президенту через специально созданную комиссию. Отказавшиеся «присягать» новому «патрону» должны были подать в отставку. Это вызвало у общественности чувство отторжения реформ, способствовало деморализации госслужбы и оттоку из госсектора действительно патриотичных служащих-профессионалов, содействовало консолидации региональных патронатно-клиентельных кластеров.

Вот почему сегодня исследователи мировой и отечественной практики государственного управления все более настороженно относятся к внедрению концепции государственного менеджеризма в современном обществе.

«Новой старой» альтернативой «государственному менеджменту» является концепция «good governance» (или, в ряде трактовок, «governance»). Этот термин можно перевести как руководство, политическое управление, общее управление, регулирование.

Сторонники данной концепции, в лучших традициях античной философии, считают политику делом не личным, а публичным, т.е. подотчетным общественности и открытым для ее участия. В отличие от «нового государственного управления», в соответствии с постулатами которого «экономическому человеку» политика безразлична, концепция «governance» основывается на необходимости партисипаторной демократии в новом, постиндустриальном обществе, где успех предприятия определяется уровнем и качеством коммуникаций граждан и государства (в межличностном, социально-групповом, региональном, межстрановом масштабах). Подчеркивается, что в современных условиях ни государство само по себе, ни гражданское общество без государства не способно создать действенный механизм для решения общественных проблем. И государство, и гражданское общество становятся «более проницаемыми, и уже невозможно сказать, где заканчивается одно и начинается другое. Разделение обязанностей между правительственными и неправительственными учреждениями каждый раз начинаются с переговоров»[84].

Действительно, сегодня самой большой и трудно решаемой проблемой для всех государственных агентов (будь то министерство, агентство или госучреждение) становится налаживание конструктивного сотрудничества с различными коммерческими и некоммерческими организациями. В условиях необходимости экономии бюджетных средств ресурсы частного сектора становятся архинеобходимыми государству для решения социально значимых проблем. Однако, чтобы заставить эти ресурсы «работать», сделать частный сектор действительно социально ответственным, необходимо предложить взаимовыгодные условия сотрудничества, стать действительными партнерами, а не конкурентами (как в концепции «государственного менеджеризма») на рынке услуг. Поэтому в рамках «governance» государственное и муниципальное управление мыслится в терминах «взаимодействие», «соучастие», «сотрудничество». Так, в соответствии с трактовкой экспертов ПРООН, governance можно определить как «практику экономического, политического и административного властеосуществления на всех уровнях». Данное понятие объединяет «механизмы, институты и процессы, посредством которых граждане и их группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями»[85].

Если в теории «государственного менеджеризма» первостепенным является достижение результата (получение прибыли, экономического эффекта), то сторонники «хорошего управления» предлагают особое внимание обратить на процесс коммуникации, в ходе которого устанавливаются цели, приоритеты, ищутся и нередко изобретаются формы, методы и процедуры целедостижения и, соответственно, снижаются транзакционные издержки, на которые и тратится львиная доля бюджетных средств.

Подсчитано, что в СССР доля административных расходов на реализацию одного государственного проекта составляла в среднем до 30% (!) от его сметной стоимости.

Поскольку каждая ситуация государственно-частного партнерства уникальна и зависит от совокупности политических, экономических, культурных и иных факторов, нет смысла, считают сторонники «хорошего управления», изобретать абстрактных схем, моделей, конструкций (как поступили авторы «государственного менеджеризма», разработав универсальный для всех государств алгоритм политико-административных реформ).

Каждому правительству лишь следует придерживаться в своей практике принципов «хорошего управления»:

Политическая партисипаторность – все граждане прямо или косвенно, посредством легитимных институтов, участвуют в политической жизни, в управлении делами государства;

1. Верховенство и незыблемость права (объективность и неподкупность правосудия, равенство каждого перед законом);

2. Открытость государственного управления по отношению к гражданам, их структурам и ассоциациям;

3. Свобода информации, ее полное и доступное предоставление всем, кто в ней заинтересован;

4. Чувствительность институтов государственной власти и управления, госучреждений к потребностям граждан;

5. Ориентация на достижение консенсуса между всеми заинтересованными группами по поводу потребностей, интересов, целей и средств их достижения;

6. Результативность и эффективность (максимально полное удовлетворение потребностей всех участников взаимодействия в процессе достижения целей, как количественных так и качественных);

7. Социальная справедливость (равенство прав и возможностей улучшить свое благосостояние для всех граждан);

8. Стратегическое видение (политики и общественность исходят из долговременных целей и приоритетов развития личности и социума, отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации).

Таким образом, «governance» является даже не концепцией, а философией и установкой публичного управления современным обществом, и исследователи по-разному оценивают ее научную значимость, исследовательский потенциал и перспективы. Речь идет, скорее, о новой тенденции развития науки о государственном и муниципальном управлении XXIв.

Авторы и сторонники концепции «хорошего управления» не пытались «изобрести велосипеда» в социально-политической науке. Они лишь попытались осмыслить проблематику взаимодействия государства и гражданского общества в новых терминах, новых масштабах, в соответствии с требованиями настоящего времени. При этом, подчеркивая уникальность развития каждой страны, неоднозначность результатов и последствий политико-административных преобразований, последователи «governance» сходятся во мнении, что межсекторное партнерство является предпочитаемой альтернативой для всех государств, избравших правовой демократический социальный путь развития.