Этапы принятия решений

На практике стадии формирования государственной политики постоянно пересекаются и накладываются друг на друга, создавая множественные параллельные процессы, в которых не существует четко выделенных причин и следствий, конца и начала действий разных групп управляющих. Однако с логической точки зрения любые используемые государством технологии принятия решений строго привязаны к определенным этапамданного процесса, на которых предпринимаются конкретные сущностно значимые управленческие действия, устанавливается соотношение официальных и неофициальных (формальных и неформальных, явных и теневых) механизмов согласования интересов, допускаются те или иные способы административного поведения управляющих[125] и тем самым задается последовательность использования определенных техник и процедур государственного управления.

Обычно в теории процесс принятия решений пытаются дифференцировать с разных точек зрения. Но наиболее простая из них проводится путем выделения трех основных этапов, позволяющих последовательно снижать неопределенность знаний при выработке целей государственного управления: подготовительного, этап постановки целей и этап их реализации.

На подготовительном этапе процесса принятия решений производятся идентификация и формулировка проблемы. С этой целью формируется база данных, достаточных для вычленения требующих решения проблем, вырабатывается перечень наиболее важных для государства проблем («повестка дня»), выделяются и формулируются наиболее значимые среди них вопросы, а также определяются критерии измерения проблемы и достижения успеха в ее решении.

Используемые на этом этапе технологии применяются в рамках следующей схемы действий: поиск проблем при анализе ситуации; при признании наличия проблемы государство выбирает между тремя альтернативами: 1) обозначить свое нейтральное отношение к ней либо сформулировать ту или иную позицию по отношению к ней, не предпринимая дальнейших действий; 2) умышленно затянуть начало действий по ее реализации; 3) начать активно работать над ее разрешением. В последнем случае у государства также имеется несколько вариантов действий: оно может предпринять действия по решению ситуации без ее анализа; начать затягивать какие-либо действия, чтобы в дальнейших событиях более выпукло высветились причины конфликта и можно было выбрать более выгодные пути его разрешения (государство при этом будет отставать от развития ситуации); постараться передать разрешение проблемы на другой уровень (например, ассоциациям гражданского общества) и начать предпринимать действия по оперативному урегулированию ситуации.

В силу непрерывности процессов прогнозирования, планирования и осуществления целей в государстве, такая схема поиска проблем встраивается в круговую модель управленческого цикла,которая предполагает параллельный анализ ситуации и одновременно уточнение «повестки дня». Как правило, государство рассматривает проблемы в рамках различных концептуальных и теоретических подходов, изменяющих ее значение для выработки его политического курса. Это дает возможность уточнить содержание сложных и масштабных задач, учесть межгрупповой характер государственных интересов. Ведь если поменять значения и ценности, то проблема может попросту исчезнуть из поля зрения государства (Л. Планкетг, Г. Хейл). Такое мультиконцеп-туальное рассмотрение проблемы позволяет компенсировать характерные для государства издержки диагностики, связанные, к примеру, с игнорированием той или иной частью управляющих явных проблем в связи с их персональными (политическими) убеждениями и наклонностями (так называемый «мобилизационный наклон»), прикрываемыми ссылками на «общественный интерес», и т.д.

Превращение аналитическими структурами государства тех или иных событий в проблемную для него ситуацию должно иметь обязательные юридические последствия. Причем ситуация должна быть однозначно понятой, фиксировать общесоциальные причины общественных противоречий, прояснять побочные следствия.

В конечном счете итогом подготовительного этапа являются: осознание проблемной ситуации, определение иерархии составляющих ее вопросов (т.е. понимание их важности и первоочередности с точки зрения общегосударственных интересов), а также четкая формулировка данных проблем. Коротко говоря, это этап, отделяющий понимание проблемы от представлений о путях и средствах ее решения. В этом смысле для государственных деятелей очень важно сохранять определенное спокойствие, чтобы предполагаемая сложность решения задачи не исказила понимание ее сути, в результате чего ответственные лица могут просто проигнорировать социальную проблему. Столь же тяжкие последствия для государства и его граждан могут повлечь за собой и частично понятые, а также неточно (или фрагментарно) сформулированные проблемы.

Второй этап, на котором осуществляется выбор решения, концентрируется вокруг процесса выработки конкретных целей (подцелей) деятельности. При заинтересованности государства в принятии решений по той или иной проблеме оно должно выработать и рассмотреть различные альтернативы, имея в виду возможность «смены тем», т.е. переключения своего внимания на иные способные резко обостриться проблемы. Выбор цели предполагает сведение всей сложной общественной ситуации к определенным, имеющим количественное выражение параметрам деятельности различных государственных структур и институтов.

Формируя цели государственной политики, управленческие органы анализируют и сопоставляют различные альтернативы решения проблемы, моделируя развитие событий по каждому из выбранных вариантов. Как минимум, рассматриваются три альтернативы: максималистская, безопасная (нейтральная) и минимально возможная. Каждая из них обладает своими «высшими» (выражающими зависимость деятельности государства от ресурсов, информации, времени действий, прошлых обязательств и т.п.) и «низшими» (обусловленными наличием факторов, позволяющих существовать самой проблеме) границами, определение которых и является главной аналитической задачей на данном этапе (Г. Стерлинг).

В сфере государственного управления явно прослеживаются три талапроблемных ситуаций и соответствующих задач, в связи с которыми рассматриваются различные альтернативы действий и принимаютсярешения. Во-первых, это хорошо структурированные(стандартные) задачи, которые государственные органы периодически решают, например, в связи с появлением определенных условий (скажем, в связи с подготовкой коммунальных служб к зиме, навигационными мероприятиями, сбором урожая и т.д.). В подобных случаях уже имеются отработанные алгоритмы решения, подкрепляемые богатым прошлым опытом, известными сроками, применяемыми обычно средствами и т.д. Как правило, задачи этого типа достаточно быстро переформулируются в цели, содержат разветвленную систему подотчетных действий, компонентов сформулированных и готовых к реализации целей.

К другому типу задач относятся задачи слабо структурируемые,при их решении прогнозы дают не вполне убедительные результаты. И наконец, задачи третьего типа – это неструктурируемыезадачи, при оценке которых вообще отсутствуют критерии объективно лучшего и которые не понятны ни с точки зрения целей, ни с точки зрения средств, темпов и ресурсов обеспечения. Необходимые компоненты решения плохо описываются количественно и проявляются лишь по мере развития ситуации. Таким образом, решение этих задач требует творческих подходов, предполагающих разрушение существующих стереотипов и пересмотр ранее известных подходов. В результате эффективность принимаемых в связи с такими ситуациями решений может быть основательно снижена.

Важнейшим средством решения нестандартных (неструктурированных) задач является применение разнообразных аналитических методик, помогающих вычленить цели, определить критерии успеха, нащупать связи между переменными, дать качественную и количественную характеристику ситуации. Как полагает Э. Квейд, подобные методики за счет определения элементов проблемы, о которых существует достаточная информация, могут уменьшить сложность проблемы до управляемых пропорций, а также исключить из анализа наиболее слабые альтернативы и даже рекомендовать варианты действий, приемлемые для всех заинтересованных сторон, даже если они не полностью удовлетворяют их интересам[126].

Способом уточнения возможностей государства в решении задач всех указанных типов является формулировка подцелей, призванных дифференцировать программу действий государства в связи с конкретными групповыми и индивидуальными исполнителями, снять противоречия между краткосрочными и долгосрочными установками и заложить основы для формирования соответствующих организационных структур.

В конечном счете на этапе постановки целей необходимо выбрать наиболее предпочтительную модель будущих действий путем сопоставления ее основных параметров с параметрами других моделей, оценки ожидаемого эффекта от предполагаемых действий. Выбор одной альтернативы позволяет сформулировать конечные цели, а также выявить главные (прогнозируемые и непрогнозируемые, управляемые и неуправляемые) факторы, способные повлиять на динамику событий как извне, так и внутри государства.

При этом государственные органы вынуждены ориентироваться на конечный результат, а потому ставить не столько оптимальные, сколько реально достижимые цели, ориентироваться на осуществимые в действительности программы. Лица, управляющие государством, просто вынуждены чураться бесплодных фантазий, учитывать реалии дня, стремиться рационально расходовать ограниченные ресурсы и при всем том принимать во внимание возможность возникновения непредвиденных ситуаций. Важным критерием формулировки целей является и предотвращение дополнительных проблем и противоречий, которые могут проистекать из принятого решения. Управляющие должны действовать так, чтобы удачное в той или иной сфере решение не вызвало разрастания конфликтов в смежных областях и не увеличило груз проблем, лежащих на плечах государства.

Достижение подобных целей в немалой степени зависит от доминирующих при выборе решений методов. Спектр применяемых в государственном управлении методов весьма широк: от интуитивных до формально-рационализированных, основанных на применении математических моделей. Их выбор и использование зависят: от состояния ЛПР, от ситуации, от стратегических приоритетов и ряда других условий. Например, сориентированные на удержание власти лидеры могут предпочитать инкрементальные (см. далее) методы достижения цели и предполагающие сравнительно небольшие изменения в проблемной ситуации. Так, элиты, борющиеся за власть, могут исходить из принципа «чем хуже – тем лучше» и провоцировать применение авантюрных способов, увеличивающих риски развития. В то же время эксперты могут ограничиваться сугубо технократическими подходами, противоречащими интуиции и опыту политического руководства.

В целом же все многообразие методов, используемых при принятии решений, можно было бы свести к шести классам:

—интуитивные, выражающие доминирование неотрефлексиро-ванных, чувственных, гипотетических соображений субъекта;

—методы прецедента, ориентирующие субъекта на механическоевоспроизведение приемов (и средств) прошлой деятельности, осуществленной в подобной или внешне схожей ситуации;

—рациональные (научные), математические методы, основанныена применении норм «правильного» (идеализированно интерпретирующего действительность) мышления для анализа ситуации. В данномслучае можно говорить о широкой совокупности стоимостных методов «затрат и выгод», «затрат и действеннности», «опережающего исследования», «исследования рынка и настроений» и т.д.;

—инкрементальные методы, предполагающие незначительные изменения ситуации, не затрагивающие ее системных и фундаментальных черт;

—смешанные (смешанно-сканирующие методы), использующиеобщетеоретические подходы социального (политического) анализа вкачестве основы для детального эмпирического исследования конкретной проблемной ситуации;

– экспериментальные методы, предполагающие искусственноемоделирование проблемной ситуации и соответствующих ей методовдеятельности.

К факторам, ограничивающим возможности государства формировать адекватную ситуации систему целей, можно отнести: недостоверность и недостаточность информации о проблемной ситуации; ценностные, психологические и другие субъективные противоречивые свойства ЛПР (нелегитимность, нежелание рисковать или, напротив, авантюрный стиль руководства и т.д.); ситуационные условия (дефицит времени для принятия решений или ресурсов, ограничивающий возможности субъектов, непросчитываемость обстоятельств, отсутствие очевидных факторов, влияющих на динамику ситуации, и т.п.); организационные условия (узость ведомственных правил, неготовность организационных структур к принятию решений, формально-бюрократическое отношение аппарата к поставленным целям и т.д.).

Принятое решение – это лишь возможность успешного достижения цели, поэтому выбор целей является предпосылкой для существования третьего этапа, сущность которого и составляет реализация государством соответствующих решений. Ключевая особенность данного этапа заключается в расширении числа участников управленческого цикла за счет привлечения управляемых и включения механизмов обратной связи. Ведь в государстве, как правило, выполнение решений, во-первых, осуществляется не только и даже не столько теми людьми, которые принимают решение, а во-вторых, эти решения изначально рассчитываются на широкий круг структур и граждан (в том числе и на противников данных решений, которым, тем не менее, предписываются определенные обязанности по выполнению тех или иных задач).

Содержание технологий госуправления на данном этапе, как правило, определяется действием таких принципов, как директивность (предполагающая облечение решений в повелительно-рекомендательную форму), адресность (т.е. обращенность к определенным слоям, структурам, организациям и, следовательно, предписание им соответствующих форм ответственности); законность; наличие резервной системы реализации решений; институциализация контроля за процессом реализации принятых решений; непротиворечивость требований; бесперебойная информация о следствиях и характере реализации целей и т.д. Все это дает возможность государству оперативно производить оценку сведений на основе выработанных критериев ожидаемого успеха, с точки зрения интересов государственной власти в целом (или же организации, ведомства), путем сопоставления целей и результатов своей деятельности, за счет корректировки (по необходимости) собственных действий.

Усложнение технологических приемов зависит и от характера контрагентов государства, в качестве которых могут выступать как все общество (население страны), так и отдельные государственные структуры, другие государства и организации. Связь государства с такими объектами управления может быть весьма различной, а потому применяемые технологии должны быть предельно гибкими, ориентироваться на институты, дающие преимущества в реализации целей, избегать использования явно дисфункциональных методов, применения полумер и т.д. В целом же они могут быть построены на использовании насилия (и даже террора), средств правового урегулирования, техник логроллинга (торга, компромиссов, сделок), манипулирования, убеждения и т.д.

Многообразие стоящих перед государством задач обусловливает выделение внутри данного этапа двух внутренних подэтапов, каждый из которых предполагает использование специфических технологий: подэтап подготовки реализации целей, который включает в себя анализ плана действий, поиск и нахождение ресурсов для реализации задач и ряд других мероприятий; и подэтап оперативного управления реализацией целей, предусматривающий мотивацию субъектов, принятие так называемых «вторичных решений» (т.е. решений, уточненных в связи с развитием ситуации), коррекцию данного процесса, контроль за использованием ресурсов и поведением чиновников и т.п.

В силу того что усиление директивных подсистем государственного управления увеличивает роль и влияние исполнительных органов, возрастает и значение технологий, обеспечивающих правовое и законодательное регулирование деятельности. При этом особую сложность составляет контроль за их применением в тех областях общественной жизни, где государство обладает монополией на предоставляемые населению услуги. В то же время структуры отдельных министерств и ведомств не дают возможности установить индивидуальную ответственность за реализацию принятых решений. Существенное значение имеют и организационные условия повышения эффективности реализации решений: для того чтобы решение состоялось (т.е. чтобы были в срок выполнены запланированные действия), необходимо максимально приблизить органы управляющего Центра к месту событий, предельно децентрализовать систему управления, одновременно повысив самостоятельность ее низовых структур, и т.д.

Глава 24