Формирование парламентов

Порядок формирования парламента зависит от его структуры. Если парламент однопалатный, то он, как правило, избирается гражданами. Если двухпалатный, то одна его палата (нижняя) также избирается гражданами, а что касается второй палаты, то существует множество разных вариантов формирования второй палаты.

Нижние палаты формируются на началах выборности, причем в абсолютном большинстве случаев это выборы прямые, всеобщие, равные и при тайном голосовании. Когда говорят о народном представительстве, о верховенстве законодательного органа, о народном суверенитете, то речь идет о нижних палатах, поскольку они формируются народом, там заседают представители народа. Это и есть олицетворение суверенитета и народного представительства.

Есть и некоторые исключения, когда однопалатные парламенты частично назначаются или частично формируются не путем прямых выборов. Например, в республике Мьянма (страна, которая раньше называлась Бирма), часть депутатов назначается. Точно также назначается часть депутатов в королевстве Бутан. В Республике Мьянма 1/3 членов Нижней палаты избираются, треть формируется из разных социальных групп (национальных меньшинств, профсоюзов и т.д.) и 1/3 назначается правительством. В Бутане из 150 членов парламента сто избираются населением, 10 делегируют буддийские монастыри и 40 назначает король.

Есть некоторая специфика в формировании нижних палат в исламских государствах. Там предусмотрены специальные преференции для женщин. Например, в Бангладеш, Египте, Пакистане женщины–депутаты избираются не гражданами, а самим парламентом. Ранее избранные депутаты–мужчины избирают некоторое число женщин. Обычно это 20–30 человек.

Весьма своеобразный способ формирования единственной и главной палаты китайского парламента – Всекитайского Собрания народных представителей. Это Собрание избирается собраниями народных представителей автономных провинций, областей и городов. Китайская Народная республика как бы заимствовала модель многоступенчатых выборов, которая существовала в СССР до 1936 года.

Что касается способов формирования верхних палат, то можно выделить следующие.

Первый способ – формирование верхних палат путем прямых выборов с некоторыми особенностями по сравнению с той системой, которая применяется в выборах нижних палат. Так, например, верхняя палата конгресса США – Сенат, также как и нижняя, избирается гражданами страны, но не по территориальным округам, как Палата Представителей, а от каждого штата избирается по два сенатора. Сенат Италии также избирается, по своеобразной системе. Из 315 сенаторов 75% (232 сенатора) выбирается при мажоритарной системе по одномандатным округам. А 25% (т.е. 83 сенатора) избираются по пропорциональной системе. Нечто похожее применяется и при выборах Палаты Советников (верхней палаты) парламента Японии – 150 депутатов избираются по отдельным избирательным округам, а 100 – от общенационального избирательного округа.

Прямыми выборами избираются также сенаторы в Польше по 2–3 человека от воеводства и члены Совета Кантонов Швейцарии.

Второй вариант формирования верхних палат– формирование посредством непрямых-многостепенных или косвенных выборов. Наиболее характерные примеры – государственная практика Франции, Норвегии, Индии и других стран. Французский Сенат формируется трехстепенными выборами. Сенаторы Франции избираются на 9 лет депутатами Национального собрания, депутатами в Генеральных советах департаментов и депутатами муниципальных советов. Можно сказать, что двухстепенные выборы применяются при формировании верхней палаты норвежского парламента – Стортинга. В этом случае выборы очень своеобразные: сначала граждане выбирают весь состав парламента, затем депутаты, собравшись на первое свое заседание, выбирают из своего состава верхнюю палату, которая называется Лагтинг, в которую входит 38 депутатов. Оставшиеся составляют нижнюю палату, которая называется Одельстинг
(112 депутатов). Такой же принцип применяется в Исландии. Очевидно, в силу духовной близости исландцев и норвежцев. Исландские граждане выбирают полный состав парламента – Альтинга – в который входит 60 депутатов, а затем Альтинг на первом заседании избирает Верхнюю палату из 20 депутатов, а остальные сорок человек образуют нижнюю палату. Совет штатов индийского парламента также избирается выборными членами законодательных собраний штатов по пропорциональной системе представительства.

Третий способ формирования верхней палаты– формирование посредством назначения. Принцип назначения используется в Канаде, Иордании, в ряде небольших государств, которые входят в состав Сообщества – Антигуа, Багамы, Бермуды, Тринидад и Тобаго, Ямайка. Относят данный способ также и к формированию верхней палаты немецкого парламента Бундесрата, потому что Бундесрат состоит из депутатов назначаемых правительствами Земель из своего состава. Иногда, правда, этот способ выделяют в отдельную группу, и он называется формированием верхней палаты путем представительства от субъектов федерации. Но как бы это иначе не называть, правительства Земель назначают своих представителей в верхнюю палату.

Четвертый вариант формирования верхней палаты иногда называют феодальным способом формирования, иногда – формированием по наследственному принципу. Речь идет, конечно, о Великобритании. Традиционная система наследованного места в Палате Лордов, которой несколько сот лет в последнее время была несколько модернизирована и дополнена. В 1958 году специальным законом помимо наследственного права было установлено пожизненное пэрство, которое распространяется и на женщин. В настоящее время в Палате Лордов в Великобритании около 1200 пэров. Из них свыше 800 – наследственные пэры, носящие разные дворянские титулы и звания. Обладание этим титулом дает им право заседать в палате лордов. Вторая группа – пожизненные пэры, которые не имеют права передачи титула по наследству, обычно, это государственные служащие высокого ранга, которые, уходя в отставку, в качестве награды за заслуги получают титул пэра и могут заседать в Палате Лордов пожизненно. В настоящее время таких пожизненных пэров свыше 380. Кроме этого, в британском парламенте еще 26 духовных пэров (духовных лордов) – это священнослужители, занимающие определенные должности – высшие руководители англиканской церкви. Двое из них – архиепископы: архиепископ Кентерберийский и архиепископ Йорка, а также епископы Лондона, Винчестера и Дарэма. Остальные епископы входят в Палату Лордов по принципу старшинства. Также в Палату Лордов входит свыше двадцати судебных лордов или «пэры по апелляции»: это лица, обладающие большим опытом в сфере юриспруденции (бывшие судьи и другие юристы), которые занимаются в Палате Лордов разбором жалоб по судебным делам, поскольку Палата Лордов является высшей судебной инстанцией Великобритании.

Королева не является членом Палаты Лордов. Она – равноправный участник парламента, потому что британский парламент в полном составе – это Палата Общин, Палата Лордов и присутствующая там королева. Некоторые члены королевской семьи имеют право заседать в Палате Лордов. Это обладатели пяти высших титулов: принц Уэльский, герцог Эдинбургский, а также Йоркский, Кентский и Глосестерский.

Пятый способ формирования верхней палаты, чаще всего, именуется смешанным способом формирования парламента. Хотя к этому способу можно отнести и некоторые ранее названные. Например, формирование Палаты Лордов парламента Великобритании осуществляется несколькими способами. В данном случае имеется в виду, что основная часть палаты избирается, а часть назначается главой государства или иным способом эти палаты дополняются.

В каком–то смысле формирование верхней палаты итальянского парламента можно отнести к смешаному способу, потому что, хотя основная часть итальянского Сената избирается, но каждый президент Италии может назначить в Сенат 5 человек за особые заслуги в области науки, искусства, культуры. Кроме того, все бывшие президенты Италии могут там находиться «по праву». Совет Штатов индийского парламента также избирается косвенным способом, но 12 членов Совета Штатов назначается президентом также за особые заслуги в сфере науки, искусства и культуры.

Функции парламента.

1. Законодательная функция. Принятие законов и иных нормативных актов (палаты ряда парламентов, например, вправе одобрять постановления, которые могут иметь нормативный характер), которые обладают высшей юридической силой, является значимой прерогативой парламента. Иногда в качестве самостоятельной функции выделяют так называемую учредительную функцию - принятие конституции (хотя в некоторых странах новую конституцию вправе одобрить только специальный орган учредительное собрание или аналогичный институт) и поправок к основному закону.

2. Бюджетно-финансовая функция заключается в принятии бюджета, иных актов о доходах и расходах государства (например, законодательство о налогах). Другими словами, именно парламент определяет статьи государственных доходов и расходов, хотя проект бюджета в большинстве стран выдвигается правительством. И лишь уже в рамках одобренных статей расходов и утвержденных парламентом программ органы исполнительной власти вправе распоряжаться выделенными средствами. Таким образом, у парламента имеется финансовый рычаг воздействия на другие органы власти и на жизнь страны вообще.

3. Функция формирования различных государственных органов. В парламентарных республиках, например, парламенты, как правило, избирают главу государства (Греция), либо члены парламента составляют наибольшую часть коллегии, выбирающей президента (ФРГ, Италия). Коллегиальный глава государства в республиках, как правило, формируется парламентом. В парламентарных республиках и монархиях, республиках со смешанной формой правления и многих дуалистических монархиях правительство формируется в зависимости от расстановки сил в парламенте, и хотя формально глава и члены правительства назначаются главой государства, (но бывают и исключения из общего правила: в Швеции, например, глава правительства избирается парламентом), глава правительства, а иногда и его члены утверждаются парламентом либо одной из его палат. Кроме того, правительство в таких странах приступает к своим обязанностям только после того, как парламент (либо одна из его палат) большинством голосов поддержит программу вновь сформированного правительства. В противном случае правительство, чья программа была отвергнута, уходит в отставку, так и не начав своей деятельности. Производный характер правительства в таких странах проявляется и в том, что правительство подает в отставку после избрания нового состава парламента. Затем формируется новое правительство. Это происходит и в случае, если большинство в парламенте опять получила та же партия или коалиция, что стояла у власти, и вновь сформированное правительство состоит из тех же лиц, которые входили в правительство до парламентских выборов. Парламенты вправе формировать и иные органы государства. В зависимости от страны парламент или одна из его палат формирует или участвует в формировании разнообразных органов контроля, судебных органов, совещательных органов и т. д.

4. Контрольная функция тесно связана с уже перечисленными функциями, поскольку контроль за исполнением принятых решений способствует их реальному воплощению в жизнь. В то же время парламент как один из наиболее демократичных органов контролирует исполнительные, а также и иные государственные органы. Парламент осуществляет контроль за исполнением бюджета, заслушивая и утверждая отчет правительства, выслушивая мнение специалъных органов финансового контроля. Контрольная функция реализуется через депутатские запросы и вопросы представителям различных государственных органов путем приглашения членов правительства и руководителей ведомств на заседания постоянных или временных парламентских комитетов и комиссий с тем, чтобы они дали разъяснения по тому или иному вопросу. Одна из форм опосредованного парламентского контроля в сфере защиты прав человека - деятельность омбудсмана, а в сфере контроля за использованием бюджетных средств - работа формируемых парламентами счетных палат, назначаемых ими контролеров, ревизоров и т. п. В парламентарных республиках и монархиях, республиках со смешанной формой правления и в некоторых дуалистических монархиях правительство несет политическую ответственность перед парламентом. В силу этого парламент может отправить правительство в отставку либо путем принятия вотума недоверия (отклонения вотума доверия), либо путем одобрения резолюции порицания. В результате вынесения вотума недоверия уходили в отставку, например, правительства Португалии (1977), Великобритании (1979), ФРГ (1982).

5. Функция принятия одноразовых ненормативных актов по значимым вопросам (объявление войны и заключение мира, амнистия, решение о проведении референдума, о присвоении почетных званий и т. п.). Список таких актов в разных странах может быть различным.

6. Церемониальная функция. Так, во многих республиках президенты произносят клятву и вступают в должность на заседании парламента или одной из палат. Как особая честь рассматривается предоставление парламентской трибуны иностранному государственному деятелю (чаще всего - главе государства или правительства). Эта функция может показаться не столь уж и важной, так как в ней не проявляются какие-либо полномочия или прерогативы парламента. Вместе с тем данная функция подчеркивает значимость парламента как органа власти.

Если исходить из другого критерия - направления деятельности, то функции парламента можно подразделить на две группы: внутригосударственные и внешнегосударственные. При выполнении и той и другой функции могут осуществляться законодательная, финансовая, контрольная, церемониальная деятельность, деятельность по формированию различных государственных органов и по принятию одноразовых ненормативных актов.