УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ, ВОСПРОИЗВОДСТВА И ЛЕСОРАЗВЕДЕНИЯ

ЛЕКЦИЯ № 4

1. Общее понятие о государственном управлении лесами.

2. Отличие понятий «управление лесами» и «государственное управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов».

Общее понятие о государственном управлении лесами

В первую очередь, необходимо рассмотреть основные понятия по теме "Государственное управление в области использования и охраны лесов" и отличия между ними.

Базовым здесь является понятие "управление". Данное понятие выработано учеными, которые специализируются на изучении административного права. В общем виде управление можно рассматривать как определенное целенаправленное воздействие в целях упорядочения соответствующей системы, обеспечения ее функционирования в должном порядке.

Управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное!), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.).

Специфическим свойством государственного управления является распространенность его на все общество и даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики.

Государство является сложным и многогранным общественным явлением. Это придает государственному управлению свойство системности. В государственном управлении задействованы десятки миллионов людей, множество государственных органов и других структур. Без системности государственное управление невозможно. Только наличие данного свойства придает государству необходимую согласованность, координацию, субординацию, эффективность.

Государственное управление − это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Государственное управление с позиций науки административного права рассматривается в широком и узком смысле слова. "В широком смысле государственное управление - вид социального управления, субъектом которого выступает государство в целом". В этом смысле данное управление в самом общем виде может быть определено как целенаправленное организующее воздействие государства в лице всех его органов (законодательной, исполнительной и судебной власти) на развитие общества... В узком смысле государственное управление − это организующая деятельность органов исполнительной власти".

В науке существует несколько подходов к понятию государственного управления природными ресурсами. Во-первых, управление можно рассматривать как правовой институт. Так, Л. П. Фомина под управлением понимает совокупность правовых норм, определяющих права и обязанности государственных органов по организации рационального использования земли. Во-вторых, государственное управление можно рассматривать какорганизующую деятельность государственных органов. Такой подход применяет М. М. Бринчук, который под управлением понимает совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства. С ним согласен О. И. Крассов, который отмечает, что государственное управление можно рассматривать в этих двух аспектах. На наш взгляд, следует согласиться с данным мнением, поскольку вполне обоснован двуединый подход. Эту точку зрения поддерживают также Г. А. Аксененок, О. В. Куликова, Н. И. Краснов, Е. Н. Абанина.

Последний автор дает определение управления лесами (в качестве государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства) как основанную на земельном и лесном законодательстве исполнительно-распорядительную деятельность соответствующих государственных органов по организации рационального использования и охраны лесов.

По поводу него можно отметить следующее. Управление лесами осуществляется, прежде всего, на основе лесного законодательства, поскольку только последнее закрепляет в законодательстве особенности лесов как природного объекта. Управление лесами невозможно осуществлять без учета их средообразующих, защитных, оздоровительных и иных полезных функций.

Включение в определение понятия "распорядительной деятельности" представляется не совсем верным. Распоряжение лесами является самостоятельным правомочием собственника по отношению к правомочию по управлению лесами. Поэтому их в определении не следует смешивать.

Важно обратить внимание на то, что понятия "государственное управление лесами" и "управление лесами как правомочие собственника" совпадают по своему содержанию, значению и целям. Различить их на основе анализа лесного законодательства не представляется возможным. Содержание данных понятий составляет перечень лесотехнических и других мероприятии, направленных на сохранение и усиление средообразующих, защитных и иных полезных функций лесов. В сохранении и усилении полезных свойств лесов также заключаются значение и цели государственного управления лесами и, соответственно, реализации полномочий, входящих в правомочие по управлению лесами. Распоряжение лесами в соответствии с действующим ЛК РФ зачастую приводит к ухудшению их свойств и уничтожению на отдельных участках. Поэтому, на наш взгляд, не стоит смешивать распоряжение лесами с управлением ими.

Таким образом, можно сформулировать определение государственного управления в области использования и охраны лесов (управление лесами) как основанную на лесном законодательстве исполнительную деятельность органов государственной власти по организации рационального использования и охраны лесов.

Необходимо отличать понятие "государственное управление земельным фондом" от понятия "государственное регулирование земельных отношений". "Под государственным регулированием земельных отношений понимается целенаправленная деятельность государственных органов по организации рационального использования земель и их охраны путем принятия экономико-правовых мер. Деятельность государственных органов по организации рационального использования земельных участков и их охране не является государственным правовым регулированием всех земельных отношений. Иными словами, государственное регулирование правовых отношений − более широкое понятие, являющееся, по сути, нормотворчеством.

Отличие понятий «управление лесами» и «государственное управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов»

Следует отличать понятия "управление лесами" и "государственного управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов". Последний используется по всему тексту лесным кодексом РФ, и его формулировка является юридически более точной, поскольку объектом государственного управления является деятельность людей, а не фонды и материальные вещи, которыми можно владеть, пользоваться, распоряжаться. Объектом управления является также любая отрасль хозяйства (в том числе отрасль лесного хозяйства), поскольку она охватывает деятельность большого количества людей.

Понятия "охрана" и "защита лесов" при всей их схожести (в законодательстве они зачастую употребляются вместе) имеют различное значение. Часть 1 ст. 51 ЛК РФ установлено, что леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов (в этом заключается охрана лесов). Они отличаются тем, что понятие "защита лесов" используется применительно к деятельности, направленной на выявление в лесах вредных организмов (растений, животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред лесам или лесным ресурсам) и предупреждение их распространения (ч. 1 ст. 54 ЛК РФ). Понятие "охрана лесов" включает в себя защиту лесов.

Можно провести отличие между государственным управлением в области использования и охраны лесов и использованием лесов, т.е. порядком использования лесов. Порядок использования лесов − это урегулированный нормативно-правовыми актами порядок деятельности лесопользователей, т.е. совокупность возможностей лесопользователей по использованию лесов. А государственное управление −это порядок упорядочивания всех лесных отношений, это совокупность деятельности государственного аппарата по обеспечению сохранения и усиления экологических свойств лесов.

Понятие государственного управления шире порядка использования лесов. Это верно при условии, если в государственное управление включать такую функцию, как нормативно-правовое регулирование отношений.

Специфика управления лесами заключается в том, что государство как суверен и государство как собственник лесов совпадают, поскольку выступают в едином лице. Государство − оно одно, едино, его лишь можно охарактеризовать с той или иной стороны.

Государственное управление земельными ресурсами (включая земли лесного фонда) основано на праве территориального верховенства и распространяется на все земли независимо от субъектов права собственности на них.

Специфика государственного управления и охраны земель лесного фонда определяется, с одной стороны, функционированием данной категории земель в качестве самостоятельной правовой категории по отношению к единому государственному лесному фонду, а с другой, − естественно-биологическими связями между лесной растительностью и землями государственного лесного фонда.

Можно отметить, что право управления лесами и другими природными ресурсами имеет двустороннее основание − право территориального верховенства и право государственной собственности. Это имеет прямое отношение к специфике государственного управления лесами. В этом государственное управление лесами отличается от других сфер управления, которые не являются осуществлением государственной собственности, например, в области образования, общественного порядка, культуры.

Главную роль в важном деле охраны лесов имеют государственные органы. Во многом от их деятельности зависит сохранение естественной среды обитания человека и природных богатств, оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды, а также предотвращение экологического вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на леса. Поэтому для обеспечения рационального использования лесов имеет важное значение организация государственного управления в данной области.

Управление в области использования и охраны лесов строится на определенных принципах. Можно дать общее определение принципов, которое имеет полное отношение в полной мере к государственному управлению лесами. "Принципы − это основополагающие начала, основные положения, подходы к решению вопроса, к содержанию, концепции, целям и задачам его". Из перечня принципов лесного законодательства, закрепленных в ст. 1 ЛК РФ, к государственному управлению в области использования и охраны лесов прямо относятся принцип п. 1 ст. 1 ЛК РФ (устойчивого управления лесами) и принцип п. 10 ст. 1 ЛК РФ о недопустимости использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления.

Контрольные вопросы

1. Дайте определение понятия «управление лесами».

2. Объясните сущность понятия «государственное управление лесами».

3. Укажите отличие между понятием «управление лесами» и «государственное управление в области использования, охраны. Защиты и воспроизводства лесов».