Порядок формирования и конституционный статус прокуратуры Российской Федерации на современном этапе

В юридической литературе споры о роли и месте прокуратуры России в системе российской государственности не прекращаются и не теряют своей актуальности. Среди теоретических и практически значимых проблем выделяют, в ча­стности, вопросы о необходимости прокуратуры России, ее качественных характеристиках, о воз­можности выделения ее в отдельную ветвь (кон­тролирующую) власти в государстве или отнесе­ния к исполнительной власти и др.

Осуществляя надзор за точным и единообразным исполнением законов, органы прокуратуры обеспечивают реализацию задач по укреплению законности и конституционного порядка, охране прав и законных интересов граждан в Российской Федерации, а это – важнейшие задачи на пути к правовому государству. Но в статусе современной прокуратуры Российской Федерации многие важные моменты требуют конкретизации. Был и остаётся вопрос о месте прокуратуры в конституционно-установленной системе власти.

Мнения ученых по данному вопросу можно объединить в несколько групп. К первой из них относятся ученые и практики, которые предлагают выделить прокуратуру в отдельную ветвь власти. Так, Н.В. Мельников предлагает внести изменения в Конституцию Российской Федерации, закрепив в статьях 10 и 11 прокурорскую власть в качестве самостоятельной ветви, а в новой главе «Прокурорская власть» отразить осуществление прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов, в том числе посредством уголовного преследования.[9]

Примерно такой же точки зрения придерживается С.Г. Буянский, который предлагает введение в Конституцию новой главы с названием «Прокурорский надзор»: «В ней можно было бы на основе соответствующих норм прав а установить, что прокуратура от имени государства надзирает на всей территории Российской Федерации за соблюдением требований Конституции, прав и свобод человека и гражданина, исполнением законодательства, а также указов Президента РФ нормативного характера. В других статьях этой главы целесообразно было бы определить основные направления надзорной деятельности прокуратуры. Среди них специально следовало бы указать на обеспечение верховенства Конституции России, единого правового пространства, федерализма, единого экономического пространства. Следует также закрепить право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ (ч. 1 ст. 104 Конституции) и право обращаться в Конституционный Суд с запросами не только Генерального прокурора РФ, но и прокуроров субъектов Федерации (ч. ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции)».[10]

Ко второй группе относятся ученые, размышляющие о статусе прокуратуры не как об органе власти, а представляющие ее как систему «сдержек и противовесов» в механизме разделения властей. Более сдержанной позиции в своих суждениях придерживается следующая группа исследователей. Они говорят о том, что реформу органов прокуратуры необходимо осуществлять взвешенно, не допустив ослабления правозащитной функции или ущемления интересов государства. А. Мыцыков оговаривает, что прокуратуру реформировать ни в коем случае нельзя, так как ее историческое долголетие заключается как раз в консерватизме. Он считает, что речь должна идти о ниш ах, которые сегодня следует занять прокурорскому надзору, и средствах, которые повысят его результативность.[11]

Есть еще одно течение, которое предлагает отнести Прокуратуру РФ к законодательной ветви власти. Так, по мнению профессора В.В. Клочкова, общий надзор может осуществлять только законодательная власть. [12]

Аналогичной точки зрения придерживается и В. Ломовский, утверждающий, что «прокуратура как орган надзора за исполнением законов должна находиться при законодательной власти России».[13]

На наш взгляд, прокуратуру вряд ли следует относить к какой-либо из ветвей власти. Она должна рассматриваться в качестве независимого конституционного органа.

Конституция Российской Федерации, а также преамбула Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[14] закрепляет право субъектов Российской Федерации самостоятельно определять систему законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. При этом, ст. 77 Конституции Российской Федерации устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации. В соответствии со ст. 94 Конституции Российской Федерации Законодательная власть РФ представлена Федеральным Собранием Российской Федерации и законодательными органами субъектов РФ, наименование и структура которых определяется ими самостоятельно, в соответствии со ст. 4 ФЗ от 06.10.1999 №184-ФЗ. Согласно ст. 118 Конституции РФ «правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом». Как следует из содержания Конституции РФ, определяющей предназначение и систему органов государственной власти и выстроенной в субъектах РФ системы государственных органов, прокуратура не отнесена ни к одной из ветвей власти. Прав в связи с этим И.В. Велиев, когда отмечает, что «прокуратура, выступая органом государственной власти, призвана быть важным инструментом в системе «сдержек и противовесов» других ветвей власти».[15]

Таким образом, прокуратура представляет собой самостоятельный, независимый конституционно-правовой институт. И основной функцией этого института является обеспечение прав и свобод граждан, соблюдение законодательства всеми субъектами правового общения.

Статья 129 Конституции РФ содержит положение о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 28.11.2015) "О прокуратуре Российской Федерации"[16] который закрепляет единство и централизацию системы органов прокуратуры, подчинённость нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации, определяет порядок назначения прокуроров.

Основными функциями прокуратуры являются надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, участие прокуроров в судопроизводстве, осуществление уголовного преследования, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и др. Важное направление деятельности прокуратуры – участие ее в правотворческой деятельности. Для повышения эффективности работы прокуратуры и полновесной реализации возложенных на неё полномочий по укреплению законности и правопорядка в Российском государстве большое значение имеет система управления в органах прокуратуры, а именно целенаправленное воздействие вышестоящих органов прокуратуры на нижестоящие. Управленческие функции прокуратуры осуществляются на основе нормативных актов общего и индивидуального характера, с использованием зонального и предметного принципов. Управление в системе органов прокуратуры предполагает взаимообусловленные принципы субординации, координации и реординации и включает в себя такие элементы как планирование, прогнозирование, взаимодействие органов и структурных подразделений, контроль исполнения, руководство.

Эффективность деятельности органов прокуратуры в немалой степени обусловлена имеющимися в арсенале прокуратуры правовыми инструментами – методами выявления нарушений (прокурорские проверки, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов) и средствами реагирования на выявленные правонарушения (протесты, представления, постановления, предостережения). Особую роль в обеспечении деятельности прокуратуры играет законодательное установление ответственности за неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову (ст. 6 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 28.11.2015) "О прокуратуре Российской Федерации")[17].

Следует отметить, что в соответствии со ст. 146 УПК РФ «При наличии повода и основания, предусмотренных статьей 140 настоящего Кодекса, орган дознания, дознаватель, руководитель следственного органа, следователь в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, возбуждают уголовное дело, о чем выносится соответствующее постановление»[18] исключение из арсенала прокуратуры такого специфичного и действенного средства, как право возбуждать уголовное дело, сокращение объёма полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, кардинальные изменения взаимоотношений с судебными органами, значительно снизили возможности прокуратуры в реализации правозащитной функции и требуют серьезного переосмысления.

Соответственно, для упрочения места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации на момент её принятия необходимо было предусмотреть раздел, посвящённый прокуратуре, как самостоятельному органу государственной власти. Это обеспечило бы не только независимость статуса прокуратуры, но и конкретизировало бы её место в системе государственной власти, что также определило бы и её специфическое назначение. На конституционном уровне следовало бы детально предусмотреть исчерпывающий перечень функций прокуратуры, объём полномочий прокуратуры, чётко очертить рамки прав и обязанностей.

Действующий Президент Российской Федерации В.В. Путин, внёс в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект поправок в Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации". Федеральный закон от 22.12.2014 N 427-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", принят Государственной Думой 12 декабря 2014 года, одобрен Советом Федерации 17 декабря 2014 года. Закон устанавливает, что в соответствии со ст. 12.1 ч.1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 28.11.2015) "О прокуратуре Российской Федерации" Генпрокурор РФ вносит Президенту РФ представления о назначении на должность и об освобождении от нее своих заместителей, а затем, в случае согласия главы государства документы поступают в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, который принимает соответствующие решения.[19] До принятия соответствующего закона, эта цепочка формально работала без Президента – представления в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации шли только от Генпрокурора Российской Федерации.

Изменился и порядок назначения других прокурорских работников. Прокурор субъекта федерации, в частности, назначается на должность и освобождается от неё Президентом Российской Федерации по представлению Генпрокурора РФ, а не последним по согласованию с органами государственной власти субъектов, как это было ранее. Представление Генпрокурора главе государства должно быть согласовано с регионом. Порядок такого согласования устанавливается субъектом федерации.

Для ряда руководящих прокурорских работников в соответствии со ст. 12.1 ч.3 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 28.11.2015) "О прокуратуре Российской Федерации" детально введены возрастной и профессиональный цензы. Для Генпрокурора и его заместителей он составляет 35 лет, последние к тому же должны отработать не менее 10 лет в надзорном ведомстве на должностях, где предусмотрено присвоение классных чинов. Для прокуроров субъекта федерации возрастной ценз остался на прежнем уровне, а профессиональный ценз увеличился с пяти до семи лет, но уже обязательно в прокуратуре с классным чином[20] – работа следователем, как раньше, не подойдёт.

Юристам, претендующим на занятие должности городских, районных и приравненных к ним прокуроров, в соответствии со ст. 16.1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 28.11.2015) "О прокуратуре Российской Федерации", необходимо быть не моложе 27 лет (в прошлом 25) и 5 лет отработать в прокуратуре. Однако, в порядке исключения на эти посты может быть назначен и гражданин моложе либо имеющий стаж службы менее 5 лет в прокуратуре на должностях, по которым предусмотрено присвоение классных чинов, или стаж работы в органах государственной власти на должностях, требующих высшего юридического образования.

В соответствии со ст. 15.1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 28.11.2015) "О прокуратуре Российской Федерации", для прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров устанавливается пятилетний срок полномочий, но успешное прохождение ими аттестации даёт возможность его продления. В первом случае, Генпрокурор ходатайствует об этом перед Президентом Российской Федерации, во втором – принимает решение самостоятельно. Действующие прокурорские работники такого ранга дорабатывают до истечения пятилетнего срока с даты назначения.

Закон также лишил Генпрокурора Российской Федерации некоторых дисциплинарных полномочий. Теперь он не может наказывать понижением в классном чине тех подчинённых, которым такой чин присвоен Президентом Российской Федерации. Не может он увольнять из органов прокуратуры своих заместителей и прокурорских работников, назначенных на должность главой государства. О других взысканиях, которые наложены на сотрудников такого ранга, Генпрокурор Российской Федерации должен информировать Президента Российской Федерации.

Основу правового положения прокуратуры составляют нормы права, определяющие ее функции и полномочия, а также место, которое ей отводится в государственном механизме. В юридической литературе при определении правового положения того или иного государственного органа часто употребляется категория «правовой статус»

В этом вопросе мы солидарны с В.В. Груздевым, утверждающим, что схожесть категорий «правовой статус» и «правовое положение» предполагает тождество закрепленных этими терминами явлений, однородность их сущности, природы.[21]

Отправным моментом исследования правового статуса прокуратуры является анализ положений о ее функциях и полномочиях. Любая функция прокуратуры, как основное направление ее деятельности, предопределена общесоциальным назначением прокуратуры, выраженным в ее целях и задачах. В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» целями современной российской прокуратуры определены: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности; защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. На достижение этих целей направлена вся многогранная деятельность прокуратуры, осуществляемая посредством реализации ее конкретных функций.

В действующем законодательстве определены следующие основные направления деятельности прокуратуры: надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов; уголовное преследование; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в гражданском и арбитражном судопроизводстве, участие в правотворческой деятельности. Федеральным законом от 21 ноября 2011 № 329-ФЗ этот перечень дополнен еще одним направлением – возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования.

Правовой статус прокуратуры определяется не только нормами, регламентирующими ее функции и полномочия, но и нормами, закрепляющими ее место и роль в системе органов государственной власти. При этом определение положения, которое занимает прокуратура в государственном механизме, хотя и производно от ее функций, но имеет самостоятельное правовое значение. 5 февраля 2014 года Президентом России подписан Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации № 2-ФКЗ «О Верховном суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации».[22]

Данный закон вступил в силу со дня его официального опубликования после одобрения органами законодательной власти не менее чем двумя третями субъектов Российской Федерации. Со дня вступления в силу настоящего Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации устанавливается переходный период сроком на шесть месяцев. Принятие закона от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ является логическим продолжением судебно-правовой реформы, начало которой в свое время положило Постановление Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР».[23]

Уже тогда высшим законодательным органом страны проведение судебной реформы было признано необходимым условием функционирования России как демократического правового государства. Прокуратура Российской Федерации, осуществляя возложенные на нее функции, в значительной степени формирует единое правовое пространство, реализуя принцип единой законности во всех сферах государственной и общественной жизни. Историко-правовое исследование рассматриваемого вопроса свидетельствует о том, что в России, начиная с реформы 1864 года, преобразование судебной системы всегда сопровождалось изменением правового положения прокуратуры. Не стали исключением и последние законодательные новеллы, связанные с объединением двух высших судебных инстанций и внесением поправок в Конституцию Российской Федерации. Дадим краткий анализ указанных поправок применительно к прокуратуре. Принципиальное значение имеет изменение наименования самой главы 7 Конституции России, которая теперь называется не «Судебная власть», а «Судебная власть и прокуратура». Представляется, что данная правовая норма не будет вводить в заблуждение отдельных авторов и давать повод рассматривать прокуратуру как один из органов судебной власти. Коренным образом меняется характер и объём взаимоотношений прокуратуры с главой государства. Главная суть этих изменений сводится к тому, что большая часть полномочий Генерального прокурора России по назначению на должность подчиненных ему прокуроров переходит к Президенту Российской Федерации. Теперь, помимо самого Генерального прокурора, все его заместители будут назначаться на должность и освобождаться от должности только по представлению Президента Российской Федерации. Помимо этого, назначение на должность и освобождение от должности прокуроров субъектов Российской Федерации и всех иных прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, также переходит к компетенции Президента Российской Федерации. В данном случае под «иными прокурорами» имеются в виду прокуроры-руководители специализированных прокуратур. Это в первую очередь военные прокуроры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения; транспортные прокуроры федеральных округов и другие прокуроры, приравненные к прокурорам субъектов Российской Федерации. Наделение Президента России подобными полномочиями представляется вполне логичным и оправданным. В настоящее время на территории любого субъекта Российской Федерации руководители всех судебных и правоохранительных органов и их заместители назначаются на должность именно Президентом России. Это и председатель суда субъекта федерации, и руководитель следственного управления Следственного комитета РФ по субъекту федерации, и начальник управления МВД РФ по субъекту федерации и т.д. И из этого перечня странным образом выпадали прокуроры субъектов Российской Федерации. С принятием конституционных поправок данное несоответствие было устранено.

Прокуратура Российской Федерации в настоящее время, согласно действующей редакции статьи 129 Конституции РФ, занимает особое положение в системе органов государственной власти. «Прокуратура Российской Федерации, – гласит указанная норма, – составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации». Из данной нормы следует, что прокуратура Российской Федерации – это единая централизованная система. «Система прокуратуры, – пишет в связи с этим В.П. Рябцев, – это упорядоченная в соответствии с едиными принципами организации и деятельности совокупность федеральных органов и учреждений, выполняющих взаимосвязанные задачи и функции, направленные на обеспечение законности, правопорядка, федеральной государственности России».[24]

В статье 1 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ записано, что Следственный комитет является «федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства».[25] Таким образом, мы видим, что в официальном документе появился новый термин – федеральный государственный орган. При этом без указания о принадлежности к какой-либо ветви власти. Особый интерес для нашего внимания представляет статья 3 названного закона о Следственном комитете, в которой предельно конкретно записано: «Президент Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью Следственного комитета …». Представляется, что мы являемся свидетелями формирования в государственном аппарате новой категории государственных органов, образующих в своей совокупности правовой механизм реализации полномочий главы государства. И в этом ряду, помимо Следственного комитета, свое достойное место занимает прокуратура Российской Федерации.

Таким образом, можно определить, что прокуратура Российской Федерации является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере укрепления законности и правопорядка. Согласно Основному закону жизни нашего государства, в Российской Федерации – единая государственная власть, которая осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии со ст. 11 Конституции, государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации и другие, перечисленные в ней, субъекты осуществления государственной власти. Единство государственной власти олицетворяется и гарантируется Президентом Российской Федерации, который согласно Конституции является главой государства и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Прокуратура Российской Федерации, в свою очередь, осуществляя возложенные на нее функции, формирует единое правовое поле, обеспечивает единство и укрепление законности, выступает в качестве правового механизма реализации полномочий главой государства. Принятие конституционных поправок, затрагивающих правовой статус российской прокуратуры, со всей очевидностью повлечет за собой внесение изменений и дополнений в федеральный закон о прокуратуре. Хочется надеяться, что нынешние законодатели не повторят ошибок прошлого. Напомним, что в результате проведения судебной реформы 1864 года, было существенно изменено правовое положение прокуратуры Российской империи. Если для дореформенной прокуратуры был характерен повсеместный надзор за всеми государственными органами («присутственными местами»), в том числе и административными, то после реформы в новой прокуратуре вся деятельность по надзору была ограничена делами только судебного ведомства. В ст. 136 Учреждения судебных установлений было закреплено: «Предметы занятия лиц, коим вверен прокурорский надзор, ограничиваются делами судебного ведомства». Следует отметить, что даже тогда подобное ограничение деятельности прокуратуры не получило среди исследователей однозначно положительной оценки. Хорошо известно на этот счет высказывание известного русского юриста А.Ф. Кони, который писал, что «упразднение прав и обязанностей по надзору за ходом несудебных дел следует признать большой ошибкой основателей судебных уставов».[26]

В ныне действующей редакции статьи 1 федерального закона о прокуратуре закреплено, что «прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов», несмотря на то, что в новой редакции ст. 129 Конституции РФ подобная норма утратила силу. Представляется, что это положение приведенной выше нормы закона необходимо сохранить и в «обновленном» законе. Прокуратура России должна остаться многофункциональным государственным органом, как единая самостоятельная система, осуществляющая свою деятельность под прямым руководством Президента России.