новой редакции федерального закона о местном самоуправлении в РФ

Пояснительная записка к проекту раздела о компетенции

 

Используемые в настоящее время средства юридической техники не позволяют адекватно отразить в нормативных правовых актах обозначенное с 2000-х тысячного года намерение законодателя четко разграничить компетенцию между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления различных муниципальных образований. Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», осуществленная Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ вызывает большое количество вопросов, касающихся соответствия предложенных изменений научно-теоретической концепции компетенции, Конституции РФ, возможности практического применения отдельных его положений.

В связи с этим в новом законодательстве необходимо решить следующие вопросы.

Во-первых, необходимо уточнение юридического содержания категориального аппарата, используемого в нормативных правовых актах в процессе правового регулирования компетенции местного самоуправления. Применительно к компетенции местного самоуправления в научных исследованиях, а также в нормативных правовых актах используются такие правовые категории, как цели и задачи, функции, предметы ведения, вопросы местного значения, полномочия, муниципальные услуги. Кроме того, в законодательстве установлены определенные процедуры, связанные с изменением объема и содержания компетенции, и в этом случае используются такие понятия, как наделение вопросами местного значения, полномочиями; передача (делегирование) вопросов местного значения, отдельных полномочий; перераспределение полномочий и некоторые другие.

В силу отсутствия легального определения этих понятий их содержание как представителями муниципально-правовой науки, так и авторами различных нормативных правовых актов трактуется весьма различно, зачастую происходит подмена одних понятий другими.

Во-вторых, требуется более четкая систематизация содержания компетенции отдельных видов муниципальных образований с учетом их особенностей и реальных возможностей реализации закрепленной за ними компетенции.

В-третьих, следует определиться по поводу вида правового акта или системы правовых актов, регламентирующих компетенцию местного самоуправления, их соотношения между собой.

Решению указанных проблем должна способствовать новая концепция правового регулирования компетенции местного самоуправления, изложенная в подготовленном Проекте раздела о компетенции новой редакции федерального закона о местном самоуправлении в РФ (далее – Проекте).

1. Автором предложена новая концепция определения содержания и способов правового регулирования базовых категорий, выражающих сущность и содержание компетенции местного самоуправления. Указанные дефиниции предлагается включить в статью закона, определяющую основные понятия и термины.

Особую значимость имеет категория «вопросы местного значения»,поскольку именно это конституционное понятие в правовой теории, в законодательной и правоприменительной практике вызывает наибольшее количество проблем.

Термин «вопросы местного значения» впервые официально был употреблен в определении местного самоуправления, которое содержалось в законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 года. Значение, содержание этого термина, как, впрочем, и других понятий, в данном законе не расшифровывалось. Можно предположить, что это понятие характеризовало целевое предназначение института местного самоуправления – заниматься той совокупностью дел, которые носят не общегосударственный, а местный характер, связаны с удовлетворением первостепенных жизненных потребностей и интересов населения. Вопросы местного значения непосредственно не связывались с компетенцией органов местного самоуправления, поскольку в статье 6, устанавливающей основы определения компетенции органов местного самоуправления, данный термин даже не упоминается. Ничего не говорится о вопросах местного значения и в разделе V «Компетенция местных Советов и местной администрации» закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06.07.1991 № 1550-1. В нем закрепляются полномочия органов местной власти в различных областях (сферах) общественных отношений, т.е. их компетенция определяется путем использования таких классических, общепринятых в теории права понятий как предметы ведения и полномочия.

В Конституции РФ 1993 года о вопросах местного значения говорится в статьях 130 и 131. В части 1 статьи 130 сказано, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Часть 1 статьи 132 устанавливает, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Попытка наполнить конкретным правовым содержанием понятие «вопросы местного значения» была предпринята в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 № 154-ФЗ (далее – Федеральный закон № 154-ФЗ). Статья 1 данного закона определяла вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом законами субъектов Российской Федерации. Статья 6, называвшаяся «Предметы ведения местного самоуправления», содержала следующую формулировку: «В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления», и далее следовал перечень из 30 пунктов, в которых, по существу, содержались и функции, и задачи, и полномочия.

Перечисленные в Конституции РФ вопросы местного значения, а именно: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, охрана общественного порядка оказались разноплановыми по своей сути понятиями, и относились законодателями, специалистами, исследовавшими этот вопрос, к различным правовым явлениям. Так, Федеральный закон № 154-ФЗ (статья 6) включил все вопросы местного значения, в том числе указанные в Конституции РФ, в ведение муниципальных образований, т.е. отнес их к предметам ведения.

Известные специалисты в области муниципального права О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев первыми предложили классификацию основных функций местного самоуправления, которая является общепризнанной в муниципально-правовой науке. К функциям местного самоуправления они отнесли следующие направления деятельности местного самоуправления:

1. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения.

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами муниципального образования.

3. Обеспечение комплексного экономического и социального развития территории муниципального образования.

4. Обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований.

5. Охрана общественного порядка.

6. Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

Как следует из вышеназванного, в число функций были включены конституционно установленные вопросы местного значения – управление муниципальной собственностью, охрана общественного порядка.

В следующем Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ определение вопросов местного значения было дополнено указанием на то, что они осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, а перечень этих вопросов был закреплен отдельно для каждого вида муниципальных образований (ст.ст.14, 15, 16). Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения выделены в отдельную статью 17.

Однако это не решило проблем, связанных с использованием в процессе правового регулирования компетенции местного самоуправления категории «вопросы местного значения». Как отмечает В.И. Васильев, закрепленное в законе содержание данного термина не дает исчерпывающего представления об особенностях его правового наполнения в соотношении с другими понятиями. В этом плане он ограничивается тавтологией: «вопросы – это вопросы». По сути дела все, что характеризует по закону вопросы местного значения, относится и к полномочиям субъектов МСУ[1].

В связи с этим предлагается использовать правовую категорию «вопросы местного значения» для характеристики функционально-целевого назначения местного самоуправления как института публичной власти в государстве.Это означает, что в рамках определенных сфер (областей) общественных отношений (или предметов ведения как составной части компетенции) существуют различные проблемы, вопросы, которые, в зависимости от своего содержания, степени сложности, важности для государства и других обстоятельств, должны решаться либо федеральными органами государственной власти, либо органами государственной власти субъектов Российской Федерации, либо органами муниципальной власти, если эти вопросы касаются преимущественно интересов жителей определенных местностей, т.е. являются вопросами местного значения. В рамках каких-то предметов ведения этих местных вопросов больше (ЖКХ, дорожная деятельность, благоустройство территории и т.п.), в каких-то меньше (образование, здравоохранение), но именно для решения этих вопросов и создается местное самоуправление, эти вопросы являются задачами и функциями его деятельности. Данный подход согласуется с положением Европейской Хартии местного самоуправления о том, что органы местного самоуправления осуществляют определенную часть публичных дел, что отражено в предложенном в проекте определении компетенции местного самоуправления.

Чтобы выполнять эти задачи, субъекты местного самоуправления – население, органы местного самоуправления наделяются специальными правовыми средствами – полномочиями, которые, в свою очередь, должны подкрепляться наличием достаточных материальных и финансовых ресурсов. Таким образом, вопросы местного значения – это основные функции (направления деятельности) местного самоуправления как института публичной власти в Российской Федерации, в которых выражаются его специфические цели и задачи в системе публичного управления государством и обществом, связанные с обеспечением непосредственной жизнедеятельности населения, самостоятельно реализуемые населением и органами местного самоуправления муниципальных образований посредством осуществления полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Предусмотренный в Проекте перечень вопросов местного значения основывается на варианте, предложенном О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым, и дополняется некоторыми новыми положениями, выработанными в современной муниципальной теории и практике. Так, с принятием Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ осуществление планирования социально-экономического развития муниципальных образований отнесено к числу важнейших задач органов местного самоуправлении, что дает основание отнести это направление их деятельности к числу постоянных функций местного самоуправления.

Аналогичный вывод следует из анализа положений Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010г. № 210-ФЗ, в соответствии с которым органы местного самоуправления должны осуществлять деятельность по оказанию муниципальных услуг заинтересованным в их получении лицам. Поскольку эта деятельность осуществляется в границах полномочий органов местного самоуправления, то она также непосредственно связана с его компетенцией и может быть отнесена к числу вопросов местного значения.

Второй элемент компетенции местного самоуправления – это полномочия, выступающие в качестве меры возможного и должного поведения органов его субъектов – населения, органов местного самоуправления. Поскольку реализацией вопросов местного значения занимаются на практике, прежде всего, органы местного самоуправления, то законодательство формулирует именно их полномочия, а в отношении населения указывается лишь возможность в предусмотренных законом случаях и формах решать вопросы местного значения непосредственно. Этот подход использован и в проекте, вместе с тем задача обеспечения участия населения в осуществлении местного самоуправления выделена в качестве самостоятельного вопроса местного значения, с тем, чтобы обеспечить подлинное народовластие на местном уровне и не превратить «самоуправление» в местное управление. В проекте в отдельной статье сгруппированы полномочия органов местного самоуправления по данному вопросу.

Полномочия органов местного самоуправления как элемент компетенции неоднородны по своему составу, поскольку, помимо решения вопросов местного значения, органы местного самоуправления участвуют также в осуществлении иных проблем, относящихся к компетенции государства в целом и его субъектов.

Способы, пределы, формы такого участия различны. В Конституции РФ закреплено право органов государственной власти передавать свои отдельные полномочия органам местного самоуправления законами, следовательно, эти исполнение этих полномочий является для них обязательным. Кроме того, у органов местного самоуправления существует возможность по своей инициативе, в добровольном порядке участвовать в решении некоторых государственных вопросов, если такое право им предоставлено федеральными законами.

Таким образом, полномочия органов местного самоуправления как составная часть их компетенции различны, поэтому целесообразно их подразделение на группы, предложенные в ст.1.2 проекта. Условно их можно назвать как собственные (по вопросам местного значения), делегированные (отдельные государственные полномочия, переданные законами), и инициативные (осуществляемые по вопросам, по своей сути являющимися государственными, а не местными).

Несмотря на то, что полномочия органов местного самоуправления осуществляются в разных сферах и по различным вопросам, они могут быть определенным образом обобщены и типизированы. Так, классическим примером полномочия органов местного самоуправления издание правовых актов, которые могут приниматься как по вопросам местного значения, так и в ходе исполнения делегированного государственного полномочия, или государственного полномочия, осуществляемого по собственной инициативе органов местного самоуправления. Классический перечень полномочий органов местного самоуправления содержит Великая Хартия муниципальных прав, разработанная коммунальной наукой в начале XX века. Ее анализ в российской муниципально-правовой науке осуществил А.Н. Костюков, сравнив положения данного документа с содержанием статьи 17 Федерального закона №131-ФЗ. В целях устранения недостатков российского законодательства, выявленных в ходе этого анализа, предложено закрепить в проекте (статья 1.3) данный типичный перечень полномочий органов местного самоуправления, которые они осуществляют в рамках своих предметов ведения.

В Проекте предлагается закрепить принципы правового регулирования компетенции местного самоуправления (статья 1.4), которые должны стать своеобразным критерием допустимости тех или иных реформ, поправок в законодательство, касающихся вопросов компетенции местного самоуправления. Особенно важным представляется закрепить ключевое для правового регулирования компетенции местного самоуправления положение о том, что вопросы местного значения устанавливаются только основным федеральным законом о местном самоуправлении, не могут корректироваться другими федеральными законами, и, тем более, недопустимо это делать законами субъектов Российской Федерации.

Отдельная статья Проекта (статья 1.5) посвящена реализации компетенции местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления закрепляются в большом количестве федеральных законов (кодексов, отраслевых законов, законов, посвященных отдельным аспектам деятельности государства и общества), в комплексе регулирующих всю совокупность соответствующих общественных отношений. Безусловно, органы местного самоуправления при реализации своих полномочий в рамках данного предмета ведения должны учитывать эти аспекты, соблюдать закрепленные в данных законах требования, нормативы и т.п. Поэтому, чтобы при определении полномочий не повторять в тексте закона каждый раз слова «в соответствии с федеральным законом», предложено эту норму закрепить в общих положениях, относящихся ко всей совокупности полномочий органов местного самоуправления. Указание на отдельные законы допускается только тогда, кода этого требует специфика регулируемого отношения.

В данной статье излагаются также положения об особенностях взаимодействия органов местного самоуправления различных муниципальных образований при осуществлении своей компетенции (возможность заключения соглашений), о допустимости привлечения в некоторых случаях населения к реализации компетенции местного самоуправления.

Вместе с тем предлагается отказаться от новации в виде «перераспределения полномочий» между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ, введенная Федеральным законом от 27.05.2014г. № 136-ФЗ). Перераспределение, если рассматривать содержание данного понятия в русском языке, означает распределение, осуществленное заново, по-иному[2]. Применительно к полномочиям в системе публичной власти это должно означать их новое распределение, разграничение, т.е. передачу полномочий как от органов государственной власти субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления («сверху вниз»), так и наоборот, от органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ («снизу вверх»).

В Рекомендациях Комитета Госдумы России по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по порядку применения отдельных положений Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 27 мая 2014г. № 136-ФЗ[3] комментируется эта новая для российского законодательства процедура. В них подчеркивается, что «…процедуру перераспределения полномочий следует отличать от процедуры разграничения полномочий между уровнями публичной власти, которая осуществляется путем отнесения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и в ряде случаев – принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации – к компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления собственных полномочий по решению тех или иных вопросов по предметам их ведения».

Затем говорится о том, что «…Конституция Российской Федерации (часть 2 статьи 132) предусматривает единственно возможный способ передачи государственных полномочий органам местного самоуправления – путем наделения их законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом статус указанных делегированных полномочий не подлежит изменению, то есть они остаются государственными полномочиями, осуществляемыми органами местного самоуправления. В связи с этим перераспределение полномочий от органов государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления возможно только путем наделения законом субъекта Российской Федерации органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а также с учетом установленного Конституцией Российской Федерации (статьи 71, 72 и 73) и федеральными законами разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлен статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ. Он предусматривает, что отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации»[4].

Эта объемная цитата приводится для того, чтобы подчеркнуть: перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации не означает их перемещения «сверху вниз», от органов государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления, поскольку эта процедура уже закреплена законодательством и называется передачаорганам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Причем подобная передача осуществляется в установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 131-ФЗ порядке.

Логично предположить, что, возможно, в таком случае в рамках перераспределения полномочий речь идет об их перемещении «снизу вверх», от органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако на этот счет в Рекомендациях сказано следующее: «…в нормах Конституции Российской Федерации отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. …из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (статьи 12 и 130, часть 1 статьи 132, статья 133 Конституции Российской Федерации)». Этот бесспорный вывод обосновывается также ссылкой на правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенные в ряде его постановлений, в частности, от 16 октября 1997г. № 1-П и от 30ноября 2000г. № 15-П.

Установив таким образом недопустимость бессрочной передачи законом субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти, авторы Рекомендаций формулируют затем весьма спорный, на наш взгляд, тезис о том, что указанные полномочия путем их перераспределения могут только временно передаваться от органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта Российской Федерации без изменения их статуса и только при наличии объективных для этого обстоятельств, критериев, установленных законами субъектов Российской Федерации. Во-первых, в предыдущем предложении Рекомендаций сказано, что «…в Федеральном законе № 131-ФЗ непосредственно не предусмотрены требования о необходимости определения законами Российской Федерации каких-либо обстоятельств или критериев (например, уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований) для перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их передачи органам государственной власти субъектов Российской Федерации». Во-вторых, в Рекомендациях почему-то не упоминается о том, что в статье 75 Федерального закона № 131-ФЗ уже предусмотрены случаи временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. В части 1 данной статьи говорится, что отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае:

1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Никаких других ситуаций временного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления, как и возможности дополнительного закрепления подобных ситуаций законами субъектов Российской Федерации, в данной статье не предусмотрено. Часть 7 статьи 75 Федерального закона № 131-ФЗ говорит о том, что в порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

Поэтому содержащийся в Рекомендациях вывод о допустимости временной передачи полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках их перераспределения законами субъектов Российской Федерации противоречит статье 75 Федерального закона № 131-ФЗ и конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления.

Таким образом, из вышеизложенного следует, что термин «перераспределение полномочий» не имеет конкретного юридического содержания и не может быть реализован на практике, поскольку любой из предполагаемых вариантов его осуществления вступает в противоречие с конституционными принципами местного самоуправления. Поэтому в Проекте процедура перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления не предусмотрена.

2. Проектом по-новому решается вопрос правового регулирования конкретного содержания компетенции местного самоуправления и предлагается следующий подход. Вопросы местного значения как элемент компетенции местного самоуправления являются определяющими для всего института муниципальной власти и не могут варьироваться в зависимости от видов муниципальных образований. Полномочия же органов местного самоуправления как мера должного и возможного их поведения в рамках установленных предметов ведения могут быть различными, так как на их объем, виды, возможности осуществления влияет экономический, финансовый, кадровый и иной потенциал конкретных муниципальных образований. Поэтому полномочия органов местного самоуправления должны закрепляться применительно к каждому виду муниципальных образований, с учетом их специфики.

Важнейшей задачей законодателя является определение полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Представляется логичным их сгруппировать в рамках отдельных вопросов местного значения, поскольку, во-первых, полномочия как элемент компетенции производны от данной категории, обусловлены спецификой вопросов местного значения и не могут выходить за их рамки, во-вторых, это позволяет обобщить и систематизировать полномочия органов местного самоуправления, исправить имеющиеся противоречия, пробелы, другие недостатки действующего законодательства.

В предложенном проекте перечень полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения основан на нормах Федерального закона № 131-ФЗ, в котором эти положения закреплены в статьях 14-16, а также федеральных законов, регулирующих соответствующие сферы (области) общественных отношений. В настоящее время данные полномочия закреплены в весьма большом количестве федеральных законов.

Особо подчеркнем, что задача составления полного, исчерпывающего списка полномочий органов местного самоуправления является нецелесообразной и практически неисполнимой, поскольку в рамках одного основного полномочия всегда можно выделить несколько других его составляющих, конкретизирующих, развивающих, уточняющих полномочий. К примеру, если обратиться к полномочиям органов местного самоуправления в сфере культуры, то, помимо их перечня в Основах законодательства РФ о культуре, соответствующие нормы имеются во множестве других федеральных законов, посвященных отдельным вопросам, таким, как библиотечное обслуживание, охрана памятников истории и культуры, и т.п. Поэтому в основу предложенного перечня полномочий органов местного самоуправления положены нормы из основных, наиболее значимых федеральных законов, составляющих своего рода стержень правового регулирования в соответствующей сфере (области) общественных отношений. Детализация и уточнение данных полномочий могут осуществляться иными федеральным законами.

Действующая редакция Федерального закона № 131-ФЗ закрепляет в качестве вопросов местного значения ряд положений, которые по существу таковыми не являются. В соответствии со статьями 71, 72 Конституции РФ данные вопросы составляют предметы ведения Российской Федерации, либо предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В качестве примера можно назвать такие положения как:

- профилактика терроризма и экстремизма, а также минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма и экстремизма;

- укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальная и культурная адаптация мигрантов, профилактика межнациональных (межэтнических) конфликтов;

- организация и осуществление мероприятий по территориальной и гражданской обороне,

- противодействие коррупции и некоторые другие.

В отношении данных вопросов Федеральный закон № 131 использует такой термин как «участие» в решении, в осуществлении данного вопроса. Этот термин не имеет четкого правового содержания и означает, что решением вопроса занимаются органы государственной власти (федеральные или субъектов Российской Федерации), поскольку он является предметом ведения государства в целом или его субъектов, а органы местного самоуправления принимают в этом процессе некое участие. Но какова степень этого участия, что конкретно они должны делать в рамках данного вопроса, какие мероприятия проводить – остается неясным.

Решение какого-либо вопроса со стороны органа публичной власти означает, прежде всего, его правовую регламентацию, установление правового статуса участников соответствующих общественных отношений, формулирование каких-то обязательных правил, запретов, ограничений, перечня мероприятий и т.п. Органы государственной власти должны также организовывать исполнение данных правовых предписаний, контролировать их исполнение, привлекать к ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленных правил поведения. Если органы государственной власти полагают целесообразным привлечь к данной деятельности органы местного самоуправления, то им необходимо в специальном законе четко сформулировать полномочия данных органов, предусмотреть выделение необходимых финансовых, материальных источников их реализации, т.е. передать органам местного самоуправления свои отдельные государственные полномочия в соответствии со статьей 132 Конституции РФ. Порядок такой передачи должен быть урегулирован законом о местном самоуправлении, и эта группа полномочий органов местного самоуправления относится к числу делегированных государственных полномочий. Отметим, что процедура передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления довольно подробно урегулирована в действующем законе (основные проблемы по этому поводу возникают в правоприменительной практике), поэтому считаем возможным сохранить ее в новой редакции закона.

В некоторых случаях допустима возможность участия органов местного самоуправления в решении какого-либо государственного вопроса на добровольной основе, при этом сам вопрос и соответствующие ему полномочия, а также средства для их осуществления остаются у органов государственной власти. Возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении компетенции органов государственной власти должна предусматриваться соответствующим федеральным законом. В этом случае органы местного самоуправления самостоятельно, добровольно принимают решение, целесообразно ли такое участие с их стороны, имеются ли у них необходимые для этого возможности и ресурсы. Решение об этом должно быть принято представительным органом местного самоуправления, который должен определить конкретные полномочия органов местного самоуправления в данной сфере, источники реализации данных полномочий, формы осуществления контроля и иные вопросы.

В Проекте предложен иной, чем в действующем законодательстве, подход к определению полномочий сельского поселения. В статье 14 Федерального закона № 131-ФЗ установлен минимальный набор вопросов, которые относятся к компетенции сельского поселения. Дополнительно к этому перечню законами субъектов Российской Федерации им могут передаваться и другие вопросы, отнесенные к компетенции городского поселения.

Практика показала, что такой подход вызывает множество проблем и нареканий со стороны органов местного самоуправления многих сельских поселений, которые чувствуют себя «неполноценными» субъектами муниципальной власти (много примеров подобного рода имеется в Челябинской области). Поэтому в Проекте предложен противоположный подход. В отношении тех сельских поселений, в которых имеются сложности в реализации компетенции поселения в полном объеме, допустима передача законами субъектов Российской Федерации их отдельных полномочий органам местного самоуправления муниципального района. При этом полномочия, связанные с бюджетными вопросами, управлением муниципальной собственностью, другими базовыми для муниципального образования аспектами, не могут изыматься из их компетенции. В этих ситуациях, когда надобность в подобном решении вопроса все же возникает, предпочтительн