Понятие и признаки органа государства

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ

Российской Федерации

БАШКИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

 

 

Р.М. УСМАНОВА

 

ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РФ:

ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА

Учебное пособие

для студентов всех форм обучения
по направлению «Юриспруденция»

 

Уфа

РИЦ БашГУ

УДК 342.6

ББК

У

 

 

Печатается по решению учебно-методического совета

юридического факультета СФ БашГУ

(протокол № ___ от __ мая 2011 г.)

 

Рецензенты:

И.А. Биккинин,доктор юридических наук, профессор
(ФГОУ ВПО Уфимский юридический институт МВД России)

В.Н. Яценко, кандидат социологических наук,

 

 

	Усманова Р.М..
У	Органы исполнительной властиРФ: понятие и система:
	Учебное пособие для студентов всех форм обучения по направлению «Юриспруденция». – Уфа: РИЦ БашГУ, 2011. – 108 с.
	ISBN
	Учебное пособие является частью методического обеспечения учебного процесса для студентов всех форм обучения, обучающихся по направлению «Юриспруденция» и составлено в соответствии с требованиями ФГОС. Пособие рекомендуется для преподавателей, студентов, юридических вузов при изучении дисциплины «Административное право», «Конституционное право России», а также для студентов неюридических направлений, интересующихся органами исполнительной власти.
	УДК ББК

 

ISBN	© Усманова Р.М., 2011 © БашГУ, 2011

Содержание

 

Введение................................................................................................... 4

 

Глава 1. Общая характеристика органа
государственной власти...................................................................... 6

1.1. Понятие и признаки органа государства........................... 6

1.2. Понятие и признаки исполнительной власти................. 13

1.3. Понятие и виды органов государственной
исполнительной власти........................................................ 17

1.4. Основные принципы организации и деятельности
органов исполнительной власти........................................ 22

 

Глава 2. Система органов исполнительной власти.................. 29

2.1. Место Президента РФ в системе государственной
власти........................................................................................ 35

2.2. Правительство Российской Федерации........................... 40

2.3. Центральные федеральные исполнительные
органы....................................................................................... 43

2.4. Территориальные федеральные органы......................... 43

2.5. Органы исполнительной власти Республики
Башкортостан......................................................................... 46

Глава 3. Правовые акты органов исполнительной власти..... 52

3.1. Виды форм деятельности исполнительной власти....... 52

3.2. Правовые акты управления: понятие,
юридическое значение......................................................... 53

3.3. Виды правовых актов управления.................................... 55

3.4. Действие правовых актов управления............................. 59

3.5. Административно-правовой договор............................... 63

 

Заключение......................................................................................... 67

Список рекомендуемой литературы......................................... 70

Задания для самостоятельной работы...................................... 71

Приложения.......................................................................................... 73

ВВЕДЕНИЕ

Успешное решение сложных внутренних и внешних задач, стоящих ныне перед Россией, напрямую связано с повышением роли государства, его усилением и развитием на основе демократии и права. В этих условиях особенно возрастает значение исполнительной власти, укрепления и слаженной работы всех его органов и структурных подразделений, создания и совершенствования необходимой для этого нормативно-правовой основы. Поскольку органы исполнительной власти входят в систему государственных органов логично начать рассмотрение с анализа понятия и признаков государственного органа. Он отличается от партий, массовых и других общественных организаций, органов местного самоуправления и иных общественных объединений. Не всякие государственные организации или учреждения могут рассматриваться в качестве государственного органа.

Настоящие учебное пособие имеет целью ознакомить, прежде всего, студентов высших юридических учебных заведений, а также всех, кого интересуют подобные вопросы по характеру выполняемой работы, с актуальными проблемами исполнительной власти и ее органов.

Исполнительная власть в системе разделения властей призвана обеспечивать проведение в жизнь общих требований, сформулированных нормами российского законодательства, их неуклонное исполнение всеми государственными и негосударственными образованиями, всеми гражданами. Тем самым исполнительная власть обеспечивает проведение в жизнь государственной политики.

Достижение этих целей предполагает создание специального механизма исполнительной власти, т.е. системы государственных органов, в деятельности которых осуществляется практическая реализация исполнительной власти. Это и есть органы исполнительной власти (или государственного управления). Они практически администрируют, т.е. управляют экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни страны. Их деятельность по своей сути является управленческой, исполнительной и внесудебной. Подобного рода необходимая государственная деятельность является наиболее зримым проявлением (внешним выражением) государственной власти. И дело не только в том, что в ее процессе обеспечивается упорядоченное, согласованное, т.е. управляемое, функционирование всех элементов общественной организации, что само по себе крайне важно, в частности и для понимания сути административно-правового регулирования.

Представители исполнительной власти обеспечивают охрану законных прав и интересов граждан, рассматривают и разрешают административно-правовые споры, возникающие по инициативе граждан (например, административный порядок рассмотрения жалоб граждан на неправомерные действия должностных лиц) и т.п.

Органы исполнительной власти, руководствуясь требованиями действующего законодательства, играют заметную роль и в новой для нашего общества сфере общественных отношений, порожденной переходом к институтам рынка, многообразию форм собственности. Государство "возвращается" в экономику. Оно постоянно усиливает начала государственного регулирования рыночных отношений, для чего используются экономические рычаги воздействия на "дикий" (будем надеяться – в прошлом) рынок, облеченные в административно-правовую форму. Административно-правовое регулирование становится одним из необходимых средств целенаправленного государственного воздействия на экономику.

Настоящие учебное пособие имеет своей целью дать обобщенную и по возможности всестороннюю характеристику органов исполнительной власти.

Учебное пособие может быть полезно студентам, изучающих дисциплину «Теория государства и права», а также «Административное право», а также может быть использовано в учебном процессе не только по направлению «Юриспруденция», но и для других направлений, где изучается система органов власти.

 

ГЛАВА 1.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Понятие и признаки органа государства

Научные исследования отечественных ученых в контексте органа государства относятся к моменту формирования русского государственного права как науки, т.е. в относительно давнее время. В научных работах и учебниках можно встретить различные определения органа государства. Например, Б.М. Лазарев определяет орган государственной власти следующим образом: чтобы определить, «является ли данная организация государственным органом, достаточно знать, входит ли она в состав государственного аппарата»[1]. Некоторые авторы ограничиваются в определении органа государства только указанием на то, что он является составной частью государственного аппарата. Например, Д.Н. Бахрах различает государственный орган как структуру в государственном аппарате[2]. Большинство современных ученых-юристов, хотя и отмечают целый ряд иных качественных признаков органа государства (государственного органа), при определении органа на первое место ставят все же его характеристику в качестве элемента, звена государственного аппарата или механизма государства.

Анализ научных изысканий по вопросу определения государственного органа как составной части системы органов государственной власти позволяет сказать, что он, в основном, базируются на двух подходах: структурном и функциональном. Сторонники структурного подхода в современной правовой науке, определяют государственный орган как обособленную составную (структурную) часть государственного аппарата, наделенную в установленном законодательством порядке полномочиями, правовыми и материально-финансовыми средствами для осуществления задач и функций государственной власти

Согласно формулировке В.Н. Храпонюка: «Орган государства –это составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое»[3].

Структурный подход к определению государственного органа имеет некоторые недостатки. Структурная характеристика не дает определения самой природы власти государственного органа, единичная обособленная структура не позволяет, в полной мере, раскрыть понятие органа государства, все стороны самого механизма государственной власти в его системной связи и взаимодействии.

Ряд исследователей выдвигает гипотезу определения понятия государственного органа по функциональным задачам. Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин определяют государственный орган как «граждан или коллектив граждан, которые наделены государственно-властными полномочиями, уполномочены государством на осуществление его задач и функций и действуют в установленном государством порядке». Признаки государственного органа определяются ими как: «наделен государственно-властными полномочиями», «образуется и действует в установленном государством порядке», «уполномочивается государством осуществлять его задачи и функции», «является составной частью единой системы органов государственной власти»[4]. Функции органов государства представляют собой определенное направление в содержании их практической деятельности, а компетенция есть выражение функций в правовых полномочиях органа, его правах и обязанностях, то есть правовое установление их объема, времени и границ. Их качественное содержание находится в зависимости от волевых установлений государства, содержание функций государственных органов устанавливается и изменяется государством посредством правовых актов.

В юридической литературе имеются попытки некоторых исследователей перейти к традиционному понятию государственного органа с хозяйственно-правовой трактовкой правоотношений при участи органов публичной власти, с одной стороны, предлагая деление органов на «бюджетные» и «хозрасчетные», с другой – соглашаясь с гражданско-правовой характеристикой статуса органов власти . Но современное российское законодательство твердо придерживается позиции: органы государства – это «юридические лица», здесь появляется спектр весьма серьезных проблем, связанный с «юридическим лицом публичного права». По мнению В.Е. Чиркина: «Или мы действительно имеем новый поворот в подходах к понятию юридического лица, новую концепцию, или этот термин употребляется по отношению к государственным органам для того, чтобы напомнить о государственной печати, штампах и бланках»³.

В настоящее время исследователи, по-прежнему, говорят о том, что не все существенные признаки органа государства выработаны юридической наукой, в частности, большинством разделяется мнение о том, что орган государства представляет собой составную часть механизма государства как структуры, непосредственно и от имени государства осуществляющего его задачи и функции посредством определенного вида государственной деятельности, и в этих целях орган наделен государственно-властными полномочиями или функциями.

Таким образом, орган государственной власти – составная часть механизма (системы) государственной власти; действует в сфере законодательной, исполнительной либо судебной власти; выступает по поручению и осуществляет свою деятельность от имени государства (Российской Федерации, республики либо иного субъекта в составе Российской Федерации); обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру; применяет присущие ему формы и методы деятельности; применяет правовые нормы в пределах своей компетенции; издает нормативно-индивидуальные правовые акты.

Как было отмечено ранее, понятие государственного органа определяется через его признаки, и они рассмотрены наиболее удачно О.И. Чепуновым[5].

Во-первых, государственный орган – это государственная организация, образованная в установленном государством порядке, т.е. каждый орган государства создается и функционирует как определенное звено, часть государственного аппарата, имеет юридически четко регламентированный порядок создания, преобразования и ликвидации. Органы могут быть образованы выборным путем, путем назначения, утверждения, наделения полномочиями.

Во-вторых, государственный орган – это гражданин или коллектив граждан, профессионально выполняющих государственно-властные полномочия, объединенных в определенную организацию, т.е. определенное объединение людей. Данная организация представляет нечто большее, чем просто группу людей – это группа, объединенная организационными принципами, интересами, процедурами, личностными ценностями, а также формами полномочий и ответственности.

В-третьих, орган государства – это структурно обособленная часть государственного аппарата. То есть каждый орган государства, хотя и является частью государственного аппарата, все же представляет собой относительно самостоятельную государственную организацию, занимающую соответствующее место в системе государственных органов и являющуюся составной частью единой системы государственной власти. В классическом понимании, под структурой государственного органа обычно понимается совокупность его подразделений, а в них должностей, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, система взаимоотношений этих подразделений , и должностей. Структура государственного органа зависит от его места в организационной структуре государственного механизма, объема и содержания его компетенции и, соответственно, роли в управлении общественными процессами. Она всецело подчинена реализации компетенции государственного органа и строится сверху вниз. Для нее часто используется синоним «штатное расписание». Необходимо учитывать, что между структурами различных государственных органов существует организационная взаимозависимость, особыми являются отношения между органами со сложной и простой структурой.

В-четвертых, орган государства – это организация, которая осуществляет определенные задачи и функции государства и участвует в управлении обществом, т.е. государственный орган создается для осуществления функций и задач государства.

В-пятых, каждый орган государства, чтобы быть способным осуществлять те или иные задачи и функции государства и управлять общественными делами, наделяется определенными властными полномочиями . Общепринятым стало понимание функций как ведущих направлений в деятельности государственного органа, в которых выражается целевая нагрузка, с которыми напрямую связан предоставляемый этим органам объем государственно-властных полномочий. То есть под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед государственным органом, и основные направления его деятельности, и правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей. При этом необходимо отметить, что основные функции органов государственной власти любого государства могут быть распределены по конкретным уровням управления:

1) политико-организационные функции, где определяются политические и организационные направления, включая международные отношения, долгосрочное экономическое планирование, законопроектную и нормотворческую деятельность, анализ и оценку эффективности экономической политики, прогнозирование. Эти функции обычно – прерогатива высших органов государственной власти. Они, как правило, осуществляются основными органами центрального правительства;

2) исполнительские функции: административное выполнение решений связанных с непосредственным руководством структурными единицами данного государственного органа, выработкой его ведомственной политики, стратегии и тактики достижения поставленных целей. Для выполнения этих функций в органе создаются подразделения , которые помимо прочего, работают в тесном контакте с политической властью;

3) поддерживающие функции: финансово-организационное обеспечение, управление финансовой деятельностью и персоналом, информационная поддержка, развитие инфраструктуры, подготовка кадров, проведение функционального анализа первого типа (т.е. проверка эффективности учреждений), проверка деятельности руководства, секретарские услуги. Для этого в структуре государственного аппарата создаются вспомогательные подразделения, к которым относятся, например, кадровые и правовые управления, управления делами федеральных органов государственной власти;

4) функции предоставления услуг: выполнение (производство) прямых услуг. Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление органами власти непосредственно или через подведомственные им государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных законами;

5) функции регулирования (контрольная деятельность, лицензирование, сертификация, выдача разного рода .разрешений и аккредитаций, инспектирование, проверка выполнения действующих требований и финансовый аудит).

В-шестых, в процессе реализации имущественных прав орган государственной власти выступает в качестве юридического лица, т.е. может отвечать по своим обязательствам вверенным ему имуществом, а также от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и; личные; неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

К специфике юридических лиц, как и государственных органов, можно отнести одновременное возникновение у них право– и дееспособности в момент создания. Юридическое лицо публичного права – это признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия.

Решение вопроса о юридической правосубъектности органов государства представляет значительные сложности. Орган публичной власти – это особое образование, созданное не столько собственником, на что обычно делается акцент в гражданском праве, сколько обладателем публичной власти для выполнения функций управления. Органы государства не могут выступать от своего имени в качестве хозяйствующих субъектов. Сами по себе государственные органы не являются по своему существу субъектами гражданского права, к ним не может быть отнесено общее понятие юридического лица, которое содержится в ст. 48 ПС РФ. Ответственность государственного органа перед вышестоящими органами известна. Есть и другие формы ответственности. Как известно, можно обжаловать акты и действия органов государства, муниципальных органов в суде. Некоторые органы государства могут нести такие формы ответственности, которые неприменимы к юридическим лицам частного прав и другим видам юридических лиц публичного права, например, роспуск представительного органа, вынесение вотума недоверия администрации. Уголовная ответственность к органу государства практически неприменима. Таким образом, если говорить об особенностях органа публичной власти (органов государства) как юридического лица, то в самой обобщенной характеристике можно было бы сказать, что это публично-правовое образование, обладающее делегированной ему публичной властью в пределах компетенции по управлению, установленной законами (другими актами вышестоящих органов), находящееся в отношениях субординации, имеющее особый состав «членов» (штат публичных служащих), могущее иметь некоторые элементы гражданской правосубъектности в пределах закона, несущее публично-правовую и иные формы ответственности за свои правовые акты и деятельность. Элементы гражданской правосубъектности у органа публичной власти минимальны, они меньше, чем у учреждения публичной власти[6].

В-седьмых, каждый орган государства для осуществления своих властных полномочий наделяется необходимой материальной базой. Он имеет финансовые и иные материальные средства, бюджетное финансирование, свой счет в банке. Именно ресурсы государственных органов в широком понимании выступают важнейшим элементом в механизме государства. Ресурсы государственных органов – это все средства, методы, блага, обладание которыми и их ; использование повышают способность и возможность управляющего воздействия.

Перечисленные признаки органов государства в своей совокупности позволяют понять, что такое орган государства, и только совокупность этих признаков дает основание относить тот или иной орган к числу государственных. Не каждое государственное учреждение или организация будет считаться органом государственной власти (например, государственное учебное заведение; учреждение здравоохранения), а только обладающие комплексом указанных выше признаков.

Обобщая ранее высказанные мнения и соглашаясь с мнением Б.П. Елисеева[7] , мы включаем в систему принципов построения и деятельности органов государственной власти следующие:

– принцип федерализма;

– принцип системности этих органов;

– принцип иерархии, подчинения нижестоящих органов власти вышестоящим;

– принцип централизации, децентрализации функций;

– принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций

– принцип профессионализма и компетентности;

– принцип законности;

– принцип гласности;

– принцип наделения функциями и полномочиями;

– принцип взаимодействия и согласованного функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной властей;

– принцип участия граждан в формировании (избрании) органов законодательной и исполнительной власти. К вышеперечисленным принципам хотелось бы добавить «принцип ответственности» – не в общем, политическом понятии, а как конкретную ответственность лиц за принимаемые ими решения.

Тенденции развития современного социального государства и его функциональной структуры порождают новые задачи для органов государственной власти. Одной из важных задач в этой связи выступает обеспечение устойчивости и стабильности системы государственной власти. Это возможно только в результате появления новых форм и методов функционирования составляющих систему органов государства. Для защиты от влияния недостаточно обоснованных экспериментов над государством и обществом, во многих странах существуют соответствующие «фильтры» консервативной наклонности. И это вполне оправданно, так как она не позволяет пропускать необоснованные решения в области государственного строительства, каждое решение по преобразованию органов государства следует всесторонне оценить на предмет повышения эффективности их деятельности, т.е. полного и результативного выполнения ими своих основных функций.

Наиболее удачное определение органа дано О.И. Чепуновым «орган государственной власти – обособленная структурная подсистема (элемент) в системе органов государственной власти, являющийся гражданином или коллективом граждан, наделенный легитимно государственно-властными полномочиями и необходимыми материально-техническими средствами, который уполномочен государством на профессиональной основе участвовать в организации и осуществлении определенных его задач и функций, действуя в установленных государством процедуре и порядке, включая и методы принуждения»[8].