Социальная защита беженцев и переселенцев в Российской империи в 19 веке

Начало изучения беженства и переселенствав России? относится ко времени мировой войны, когда появились работы регионального характера, был объявлен всероссийский сбор материалов для обобщающего труда по “истории беженского движения”. Революция прервала начатые исследования; в советское время гуманитарная проблема беженства оказалась вне внимания историков. Отчасти сказалась невыгодность сравнения многих сторон оказания помощи беженцам в царской России с судьбой их по возвращении на родину в 1918 – 1925 гг., а также с условиями массовой эвакуации населения в годы Великой Отечественной войны.

До крестьянской реформы 1861 года регулирование миграции в России в основном ограничивалось административно-организационными мерами. Сама миграция осуществлялась в форме вольно-народного переселения, правительственной или помещичьей колонизации.

При этом миграционная (колонизационная) политика решала как политические, так и экономические задачи. Переселенческое движение регламентировалось рядом Высочайших Императорских Указов, а также специальными переселенческими законами.

После отмены крепостного права потребовалось 20 лет, чтобы Правительство осознало необходимость регулирования переселенческого движения в России. В 1881 г. было утверждено Положение «Об установлении временных правил о переселении крестьян на свободные казенные земли», которое скорее сдерживало, чем способствовало переселению.

В корне изменить взгляд Правительства на переселенческое движение заставило строительство Сибирской железной дороги. В 1893 году был утвержден Комитет Сибирской железной дороги, обеспечивающий регулирование переселения. Система предоставляемых льгот и пособий была расширена. Выдавались разнообразные ссуды: путевые, на хозяйственное устройство, на посев; осуществлялся безвозмездный отпуск лесоматериалов на возведение усадебных построек. Эта система льгот распространялась не только на регламентированные переселения, но и на вольных переселенцев. Размер предоставляемой помощи дифференцировался по территориям и осуществлялся в размере выявленной необходимости. Правительство активно занималось организационными проблемами: велась работа по улучшению перевозки переселенцев, подготовке участков для расселения.

Самым массовым во II половине XIX века было крестьянское переселение. Этот процесс стимулировался отменой крепостного права, крестьянским малоземельем в центре страны, большими площадями свободных земель и угодий на юге Дальнего Востока, отсутствием здесь помещичьего землевладения.

В 1861 г. российское правительство встало на путь государственного поощрения переселения в Амурскую и Приморскую области: согласно обнародованному 26 марта закону эти территории были объявлены открытыми для заселения крестьянами, не имеющими земли, и предприимчивыми людьми всех сословий, желающими переселиться за свой счет.

Переселенцам отводился в бесплатное пользование участок земли до 100 десятин (109 га) на каждое семейство, они навсегда освобождались от подушной подати и на 10 лет – от рекрутской повинности; за плату (3 руб. за десятину) поселенцы могли дополнительно приобретать землю в частную собственность; в крае была введена беспошлинная торговля (режим порто-франко) и т.д. [15, с.97].

Эти меры усилили миграционную подвижность населения страны, способствовали притоку на дальневосточную окраину крестьян, казаков, рабочих, предприимчивых людей всех сословий.

Сибирское переселение занимало незначительное место в общем переселенческом движении. В 1861 году крестьяне получили право переселяться в недавно присоединенный Амурский край и Приморскую область за свой счет, без всякой государственной помощи. С 1866 года разрешено переселение в Южно-Уссурийский край. Переселение это, разрешенное по политическим и стратегическим соображениям, носило случайный характер. Отдаленные районы Сибири еще не привлекали переселенцев – в пределах Европейской России имелся достаточный запас свободных государственных земель.

«Положения» 19 февраля 1861 г. об отмене крепостного права полностью исключали право бывших крепостных крестьян на переселение. Реформа готовилась в условиях революционной ситуации. Правительство Александра II отменило личную зависимость крестьян, но при этом так наделило их землей, чтобы после «освобождения» крестьяне оставались привязанными к помещичьим имениям в качестве дешевой рабочей силы и арендаторов помещичьей земли. Для осуществления этой основной цели закона необходимо было с прежней последовательностью запрещать переселение крестьян, т.к. переселение резко диссонировало общему характеру и содержанию проводимой реформы.

Вскоре после начала реформы было запрещено и переселение государственных крестьян. В 1866 году их перевели на выкуп, передали из министерства государственных имуществ в ведение общекрестьянских учреждений и закрыли правительственный кредит на их переселение. Несмотря на все запреты, продолжалось самовольное переселение бывших помещичьих крестьян.

В связи с этим в 1866 году при министерстве внутренних дел создается комиссия по выработке общих переселенческих правил. Но ее работа ограничилась обобщением и изучением ранее принятых частных законов о переселении в отдаленные районы; новых правил комиссия не подготовила. Правительство отложило выработку общего законодательства по переселенческому вопросу, опасаясь, что даже самые ограниченные правила, опубликованные в период действия положения о временной обязанности, могут дать повод к массовым отказам крестьян от наделов и уходу их на свободные казенные земли.

К концу 60-х годов в некоторых приуральских губерниях скопились тысячи самовольных переселенцев, бежавших туда в разное время и существовавших на положении арендаторов казенной и старожильческой земли. Жили они без приписки к сельским обществам, что по существу лишало их тех немногих прав, которые имело старожильческое население. Возвратить их насильственным путем на старые места стало уже невозможно – репрессии могли дать повод к новым крестьянским волнениям; столь же неразумно было оставлять их в положении вечно бесправных арендаторов – это могло стать причиной недовольства правительственной политикой. Поэтому правительство еще в годы, когда действовало положение о временнообязанных, пошло на отдельные уступки в переселенческом вопросе. Одной из них явилось утвержденное Александром II 9 апреля 1869 года Положение Главного комитета по устройству сельского состояния «О мерах к водворению в Оренбургской губернии издавна проживающих там переселенцев из других губерний». Положение касалось пока только Оренбургской губернии, так как здесь сложилось более десяти тысяч самовольных, не получивших земли переселенцев.

Закон разрешал окончательно водвориться тем переселенцам из бывших государственных крестьян, которые в свое время направились в Сибирь или Амурский край, но не дошли туда и осели в Оренбургской губернии. Право на водворение получали также самовольные из бывших государственных крестьян, которые пришли сюда давно, арендовали казенные или частные земли и проживали по паспортам или по приговорам сельских обществ. Им предоставлялось право «отказаться от надела в старых обществах и причислиться к новому месту жительства». Недоимки, имевшиеся за ними по прежним обществам, снимались с последних и переводились на общества нового водворения.

Закон особенно ограничивал права самовольных переселенцев из бывших помещичьих крестьян, допускал водворение только тех, кто бежал от нищенского дарственного надела, не были связаны с помещиком выкупной операцией и, следовательно, не являлись должниками правительства по выкупным платежам, все же остальные, бежавшие от помещиков после реформы, право на переселение не имели.

В 70-х годах правительство продолжало придерживаться политики запрещения в переселенческом вопросе, но проводить ее стало труднее, так как на протяжении второго десятилетия после реформы происходило дальнейшее ухудшение экономического положения крестьян. К середине 70-х годов увеличилось число самовольных переселенцев и за Уралом. Большинство их составляли бывшие помещичьи и государственные крестьяне, получившие в свое время разрешение на переселение в Амурскую область, но не дошедшие до мест назначения. В августе 1876 года министерство внутренних дел по согласованию с министерством государственных имуществ предложило Комитету министров распространить на них действие законов, по которым до сих пор устраивались переселенцы в приуральских губерниях. 9 ноября 1876 года правительство приняло постановление «О переселенцах Тобольской и Томской губерний, водворившихся там с давнего времени. В постановлении указывалось, что «законно отпущенные» в Амурскую область, имевшие от прежних обществ увольнительные приговоры или свидетельства, причислялись казенными палатами на новые места по этим документам. Все остальные, пришедшие в Западную Сибирь без увольнительных приговоров и свидетельств и без разрешения местной администрации, могли водвориться только с согласия управления тех губерний, откуда пришли. Все недоимки по казенным сборам и податям перечислялись на водворяемых, прежние общества освобождались от всякой ответственности за их уплату. При уплате недоимок переселенцы получали рассрочку четыре года.

В начале 80-х годов происходит определенный сдвиг в отношении правительства к переселенческому вопросу. Причиной его послужила революционная ситуация 1879 – 1880 годов. Почти вся Европейская Россия была снова охвачена крестьянским движением, наиболее активную и длительную борьбу вели крестьяне центрально-черноземных, восточных и южных губерний. Революционное движение заставило правительство снизить выкупные платежи и ускорить перевод всех крестьян на выкуп, тем самым повсеместно прекратить ненавистную для крестьян временную обязанность.

За два десятилетия после отмены крепостного права, в процессе капиталистического развития земледелия, в деревне образовалась резервная армия сельскохозяйственных рабочих, ставшая непрерывным источником рабочей силы для помещичьего хозяйства.

Несмотря на развитие отхожих промыслов и самовольное переселение, избыточное сельское население продолжало расти. Сохранив за собой землю, помещики получили неограниченную возможность обрабатывать ее с помощью дешевого наемного труда.

Это не могло не повлиять на отношение помещиков к переселенческому движению. В период революционной ситуации земские управы и губернаторы рекомендовали правительству разрешить переселение крестьян из всех районов Европейской России под контролем губернских и центральных органов власти. Они предлагали переселять в первую очередь малоземельных и безземельных, отмечая, что в период обострения крестьянских волнений эта часть населения становится опасной.

Под давлением революционного движения и по рекомендации самих помещиков правительство Александра II утвердило 10 июля 1881 года «Временные правила о переселении крестьян на свободные казенные земли». Данные правила допускали переселение тех крестьянских семей, которые начали выкуп своих наделов и чье экономическое положение вынуждало к переселению. Местные органы власти проверяли имущественное положение заявивших о переселении и направляли их ходатайства вместе со своими заключениями на рассмотрение министерств внутренних дел и государственных имуществ. Распродавать имущество и переселяться можно было только после разрешения этих министерств. Казенные палаты перечисляли недоимки вслед за переселенцами по местам их водворения. Этот пункт перешел в «Правила» из прежнего законодательства.

Министерству государственных имуществ поручалось отводить переселенцам свободные казенные земли в Европейской и Азиатской России (территория, которая находилась за Уралом) в краткосрочное (на 6 – 12 лет) пользование, в размерах не более 8 десятин на душу. За получаемую землю новоселы обязывались платить оброчную подать сообразно с действенным доходом, который казна получала с каждой оброчной статьею до водворения переселенцев. В «Правилах» 1881 года еще не говорилось о специальных землеотводных работах в сибирских губерниях, потому что уходившие в Сибирь переселенцы предпочитали причисляться к старожильческим селениям, а также ввиду наличия за Уралом большого запаса свободных государственных земель, пригодных для ведения сельского хозяйства. «Правила» 10 июля 1881 года появились благодаря революционной ситуации. Крестьянские массы требовали узаконить переселенческое движение, прекратить преследование самовольных переселенцев. Правительство пошло на это под давлением крестьянских выступлений. В то же время оно должно было охранять интересы помещиков, не давая лишних поводов к массовому возмущению крестьян. Таким поводом могла стать публикация «Правил», и правительство скрыло их от крестьян, не опубликовало. «Правила» являлись первой осторожной попыткой сформировать основные направления правительственной политики в переселенческом вопросе. Разрешая переселенческое движение, правительство предполагало подчинить его строгому государственному контролю и регулированию.

Начало активного переселения в Сибирь. 13 июля 1889 года получил утверждение новый закон о переселении под названием «О добровольном переселении сельских обывателей и мещан на казенные земли и о порядке перечисления лиц означенных сословий, переселившихся в прежнее время»[22]. По закону государственные земли в Тобольской и Томской губерниях и в Семиреченской, Акмолинской и Семипалатинской областях переселенцы получали в постоянное (бессрочное) пользование. Переселенцы не имели права «ни отчуждать, ни обременять долгами полученную землю». Она оставалась принадлежностью казны. За пользование землей переселенцы платили государственную подушную подать и отбывали казенные земские повинности (денежные и натуральные).

В законе впервые говорилось о льготах и помощи переселенцам. Они освобождались в Сибири от уплаты казенных сборов и арендных платежей на три года полностью, а на последующие три года обязывались платить в половинном размере. Новоселы получали отсрочку в отбывании воинской повинности на три года. По прибытии на место водворения нуждавшиеся имели право получать семенные ссуды наравне со старожилами. Пункты о льготах не подлежали оглашению, т.к. правительство имело опасения, что их опубликование вызовет массовый уход крестьян из районов помещичьего землевладения.

Перелом в отношении правительства к переселениям был вызван строительством Сибирской железной дороги. Заселение местности вдоль дороги диктовалось уже стремлением сделать в перспективе это крупнейшее казенное строительство доходным, обеспечить его достаточным притоком грузов. Законом от 13 июля 1893 года был образован Комитет Сибирской железной дороги, осуществивший ряд важных мероприятий, намного облегчивших переселение, и, особенно, устройство переселенцев на месте. Фактически он взял в свои руки отвод переселенцам земель вдоль трассы железной дороги, выплату, правда, в очень недостаточных размерах, путевых и «домообзаводных» ссуд и т.д. Для переселенцев были установлены примерно втрое удешевленные тарифы (0,3 копейки за версту). Чтобы судить об уменьшении расходов переселенцев, достаточно заметить, что вначале 1890-х гг. проезд переселенческой семьи из средних губерний Европейской России до Томска обходился около 57 руб., а после снижения цены для семьи, едущей по разрешению на переселение - 15 руб». [25, с. 234-240]