Основные положения управления РСЧС и ГО

Нет сомнения, что искусство управления или наука управления имеют богатую историю. Потребность в управлении возникла еще тогда, когда люди стали жить и охотиться группами, совместно решать такие задачи, как поддержание порядка, установление общих законов и правил поведения, распределения ресурсов, обеспечение собственной безопасности.

Развитие теории управления особо связано с решением таких задач, как управление государством и войсками.

Термину «управление» дается множество определений. В самом широком смысле управление представляет собой воздействие на любой объект или процесс в целях достижения поставленной цели. Всякий совместный труд требует управления. Это значит, что управление является обязательным элементом любой коллективной деятельности людей и пронизывает всю деятельность человека, начиная от низших звеньев организации людей и кончая высшими [9].

Управление - это целенаправленное, систематическое, воздействие на коллективы людей и отдельного человека в процессе их совместной деятельности. Итак, управление подразумевает, прежде всего, воздействие на управляемый объект. Причем воздействие осуществляется в интересах достижения определенных целей.

Систематичность управления отражает, как правило, непрерывность этого процесса. В основе теории управления лежит система категорий.

Во внимание принимаются наиболее общие, наиболее употребительные категории, наполненные конкретным содержанием.

Управление традиционно рассматривают как про-цесс, представляющий собой последовательность целенаправленных действий, входящих в состав управления, осуществление которых приводит, или должно привести к достижению конечной цели.

Такие целенаправленные действия могут представлять собой, например, подготовку, выработку и принятия управленческих решений, организацию их выполнения, координацию работ по выполнению принятых решений, контроль их выполнения и так далее [9].

Для повышения эффективности способов и приемов управления, применительно к той или иной конкретной области, необходимо более детально рассмотреть содержание управленческой работы.

Рассмотрим типовой перечень действий, входящих в состав процесса управления.

Исходным действием, с которого начинается управление, обычно считают выработку и принятие решения. Это действие предполагает: определение цели управления; оценку обстановки и исходного состояния, в котором находится объект управления; прогнозирование развития ситуации;

определение и оценку последовательности действий, которые в совокупности должны привести к достижению цели управления; принятие наиболее рациональной (по предварительным оценкам) последовательности действий в качестве управленческого решения [11].

При оценке выбираемого решения основную роль играет определение ресурсных возможностей реализации этого решения. При этом производится определение необходимых для осуществления решения сил и средств, финансовых затрат объема затрат, распределение ресурсов и т.д.

При этом используются методы прогнозирования и планирования.

После принятия решения наступает этап организации его выполнения. При этом определяются условия выполнения работ, и производится распределение задач между исполнителями.

Разрабатываются порядок, формы и методы деятельности. Порядок выполнения работ оформляется документально. Основное внимание уделяется эффективности и экономичности их выполнения.

Производится распределение заданий между исполнителями и создается мотивация их действий. Организуется координация работ, ведется анализ их выполнения.

Координация хода работ, как составная часть процесса управления, направленная на обеспечение выполнения принятого решения, включает организацию и поддержание взаимодействия между исполнителями работ, выявление рассогласований между запланированным и реальным ходом выполнения работ и принятие решений по их устранению, стимулирование совместной работы подчиненных. Координация проводится практически на всем протяжении процесса управления.

Контроль за ходом выполнения принятого решения предполагает проверку правильности и достаточности выполнения работ и фактического достижения поставленных перед ними целей [13].

Для обеспечения контроля в процессе управления требуется хорошо налаженный учет времени, отработанные нормативы выполнения работ, требования к этим работам и другие материалы.

Для выполнения различных групп действий процесса управления используют, как правило, свои специальные методы, приемы и способы.

Процесс управления требует специальной организации выполнения работ, т.е. технологии управления - порядка (последовательности, регламента) управления.

Основным действием, на основании которого организуется процесс управления, для руководителя любого звена РСЧС или системы ГО является аналитическая работа. Разумеется, аналитическая работа разных руководителей отличается как по своему содержанию, так и по объему. Причем, чем выше уровень управления, тем больше внимания должно быть уделено выработке и обоснованию решений, а также контролю их выполнения.

Изменение условий управления, особенно характерное для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, ежеминутно выдвигает все возрастающие требования к качеству принимаемых решений при существенном ограничении времени.

Поэтому важнейшую роль в процессе управления играет информация. На ее основе формируются и реализуются решения, ведется оценка их выполнения и организуется взаимодействие исполнителей.

При работе с информацией должно проявиться искусство руководителя, умение выбрать из нее ту часть, которая имеет непосредственное отношение к управляемому процессу в данный момент времени.

Управленческая информация является формой связи между тем, кто управляет и тем, кем управляют.

По сути дела, можно сказать, что основная функция системы управления сводится к сбору, обобщению, обработке и передаче информации[15]. Информация - это основной объект управленческого труда. "Кто владеет информацией - тот владеет миром" - сегодня это не пустая фраза, а реальность. Для того, чтобы избежать принятия решений, не соответствующих реальной обстановке, руководитель обязан иметь самую свежую информацию.

Но информация, поступающая руководителю, может преднамеренно или непреднамеренно искажаться. В современных условиях создание системы защиты информации во всех сферах стала весьма злободневной проблемой. Информация, используемая в интересах РСЧС и ГО, должна отличаться: максимальной оперативностью, достоверностью и полнотой; высокой точностью; широтой обзора явлений, о которых информация представляется; возможностью отображения информации на крупномасштабных картах; совместимостью со специальными базами данных для принятия решения, а также геоинформационными системами (ГИС) [17].

О важности информации, циркулируемой в системе управления ГО и РСЧС говорит то, что Правительство Российской Фе-дерации 24 марта 1997г. приняло Постановление N 334 " О порядке сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера". Аналогичные постановления приняты в субъектах РФ.

Система получения информации строится на основе максимального использования системы сбора информации.

Важную роль в системе управления играет ее структура, которая определяется как совокупностью устойчивых связей между элементами и обеспечивает целостность системы. В составе каждой системы имеется управляющая и управляемая подсистемы, другими словами - субъект и объект управления.

Построение и совершенствование организационной структуры должно осуществляться поэтапно.

Несмотря на то, что в процессе управления все большую роль играет вычислительнаятехника, основным элементом этого процесса был и остается человек. Поэтому, к решению управленческих задач тесно примыкает проблема подбора, подготовки и расстановки кадров.

Управление и исполнение решений - это повседневная работа каждого руководителя, неотъемлемые части его ежедневной деятельности. Вследствие чего, умение выбирать рациональные пропорции между этими основными видами работы - необходимая черта профессионального руководителя.

Из практики известно, что управление подчас сводится к реакции на текущие события. Его эффективность оценивается по активности начальника, по силе его давления на подчиненных, а не по конечным результатам его усилий. Руководитель стремится реагировать на все, что происходит вокруг. Это происходит потому, что начальник не располагает четким планом действий, не определены или плохо разработаны цели управления.

В противовес данному стилю применяется стиль "целевого управления", когда основное внимание уделяется заблаговременному определению (планированию) мероприятий по предупреждению ЧС, защите населения и территорий при авариях, катастрофах и стихийных бедствиях.

При таком стиле заблаговременно определяется: что, как и когда должно быть сделано; какие будут затраты, параметры полученного результата; соответствие структуры системы содержанию ее деятельности, т.е. основным целям, функциям и принципам функционирования; организационное и функциональное единство, целостность системы; функциональная ясность и полнота (требуемый набор функций) для всех структурных подразделений и системы в целом; необходимый минимум уровней управления; рациональность соотношения централизации и децентрализации управления; равномерность нагрузок на все звенья управления; сопряженность структурных подразделений между собой; оперативность в передаче и реализации управленческих решений; способность к перестройке (адаптации) в конкретных сложившихся условиях [19].

Целевое управление ориентировано на конечный результат.

В современных условиях для успешного функционирования РСЧС и системы ГО остается в силе древнее правило - болезнь легче предупредить, чем ее лечить. Это тем более актуально, учитывая, что одна из главных задач РСЧС - предупреждение чрезвычайных ситуаций.

Управление может помогать людям воспитывать в себе организованность, дисциплину и другие лучшие качества, но оно может и разлагать подчиненных одним лишь тем, что плохо организовано.

Русский физиолог Введенский Н.Е. говорил: "Мы устаем и изнемогаем не потому, что много работаем, а потому, что плохо работаем, неорганизованно работаем, бестолково работаем".

Управление может осуществляться единолично. Например, с помощью служебных совещаний, инструктажей и т.д.

Может реализовываться коллективная форма управления при разработке мероприятий боевой готовности, боевой подготовки, организации службы войск, поддержании воинской дисциплины.

Управление может быть и комбинированным, например, при организации и осуществлении контроля за выполнением приказов, распоряжений [3].

Выбор этих форм управления зависит от целей управления и обстановки, в которой это управление осуществляется. При этом учитывается уровень и состав управленческих звеньев, необходимость сочетания при управлении централизации и децентрализации, распределения задач между органами управления и должностными лицами, уровня подготовленности сотрудников органов управления и их слаженность в работе.

В основе управления РСЧС и ГО лежат общие принципы и методы управления.

Прежде всего - это принцип сочетания федерального и территориального управления, предполагающего осуществление централизованного (федерального) управления с учетом местных (территориальных) условий.

При этом, должно соблюдаться разграничение полномочий и предметов ведения между органами государственной власти федерации и ее субъектов, такое разграничение определено Законом Российской Федерации "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Управление РСЧС и ГО организуется и осуществляется на основе Законов РФ, Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, республик, администраций исполнительных органов, приказов и распоряжений начальников ГО. Целью его является поддержание постоянной готовности подчиненных органов и сил РСЧС и ГО, организация их действий и направление усилий на успешное выполнение задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время.

В любых условиях обстановки процесс управления РСЧС и ГО включает: непрерывный сбор и обработку информации, прогнозирование развития ситуации, изучение и оценку данных обстановки. При этом внимание должно уделяться работе с надзорными органами, которые могут дать оценку по прогнозу и предупреждению чрезвычайных ситуаций, защите населения и территорий; разработку планов на мирное и военное время, их корректировку; своевременное принятие решений и доведение задач до подчиненных; организацию и поддержание непрерывного взаимодействия; подготовку сил и органов управления к выполнению задач, работу по мотивации исполнителей; организацию и проведение работы и всестороннего обеспечения действий сил РСЧС и ГО; постоянный контроль за выполнением планов, приказов, распоряжений и оказание помощи подчиненным [1].

Управление должно отвечать таким требованиям как устойчивость, непрерывность, оперативность и скрытность.

Устойчивость управления - способность руководителей и органов управления выполнять свои функции в сложной, быстро меняющейся обстановке. Она достигается заблаговременным созданием запасных пунктов управления, пунктов управления-дублеров, организацией надежной связи и быстрым восстановлением нарушенного управления.

Непрерывность управления - постоянное влияние начальника и органа управления на ход выполнения планов и задач РСЧС и ГО. Она заключается в постоянном воздействии начальника на подчиненных, знании обстановки, своевременном принятии решения, постоянным взаимодействием с другими органами управления.

Требования устойчивости и непрерывности управления тесно связаны между собой, поскольку непрерывное управление может осуществляться лишь при устойчивой работе системы управления, в том числе и при изменении системы управления в ходе ликвидации чрезвычайных ситуаций [2].

Оперативность управления - способность начальника и органов уп-равления быстро реагировать на изменение обстановки и своевременно влиять на ход выполнения задач, т.е. важную роль играет критерий вре-мени.

Скрытность управления должна соблюдаться при выполнении мероприя-тий, выполняемых в военное время. Главный критерий здесь - вероятность утечки информации о состоянии, положении и характере выполнения задач ГО. Достигается с помощью закрытых каналов связи, ограничением круга лиц, привлекаемых к разработке документов и проведению мероприятий, маскировки объектов и дезинформацией.

Отвечая данным требованиям, управление РСЧС и ГО осуществляется так, чтобы необходимая степень централизации сочеталась с предоставлением подчиненным инициативы в определении способов выполнения поставленных им задач. При осуществлении управления начальники и органы управления должны проявлять компетентность, твердость и настойчивость в проведении принятых решений в жизнь [4].

При этом, следует учитывать специфику управления мероприятиями РСЧС и ГО. Например, в положении об РСЧС определено, что ликвидация ЧС осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления и исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых сложилась ЧС, под непосредственным руководством соответствующих комиссий по чрезвычайным ситуациям. Естественно, это приводит к необходимости более тщательно отрабатывать взаимодействие различных руководителей и органов управления, более скрупулезно организовывать взаимодействие между ними [4].

Отсутствие учета изложенных выше факторов приведет к проблемам в области управления предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Однако, кроме общих положений, в соответствии с которыми, осуществляется управление РСЧС и ГО, на его эффективность влияет структура системы управления, рассмотрению которой посвящен второй вопрос лекции [6].

Содержание, сущность, требования, предъявляемые к управлению силами РСЧС

Управление - термин, которому дается множество определений. В самом широком смысле управление представляет собой воздействие на любой объект или процесс. Всякий совместный труд требует управления. Это значит, что управление является обязательным элементом любой коллективной деятельности людей и составляет профессиональную человеческую деятельность.

Управление - это целенаправленное, систематическое воздействие на коллективы людей и отдельного человека в процессе их совместной деятельности. Из этого определения можно сделать ряд выводов.

Управление - это, прежде всего, “воздействие”, что подчеркивает властный характер данного рода деятельности.

Определение “целенаправленное” предполагает достижение определенных целей [1].

“Систематическое” - показывает непрерывное воздействие на коллективы или людей в течение всего процесса совместной деятельности.

Центральное место в управлении занимает сам процесс управления.

Процесс управления - это последовательное осуществление выработки и принятия решения, организация выполнения принятых решений, координация хода работы по выполнению принятого решения и контроль за ходом выполнения принятого решения.

Управление силами РСЧС заключается в целенаправленной деятельности руководителей и органов управления по поддержанию постоянной готовности сил (формирований), подготовке их к действиям и руководству ими при выполнении поставленных задач.

Управление, как процесс, имеет ряд основных принципов.

Принципы управления – основополагающие идеи, закономерности и правила поведения руководителей по осуществлению управленческих функций.

В основе управления силами РСЧС лежит ряд основополагающих принципов: единство государственной политики в области предупреждения и ликвидации ЧС, наличие правовой базы; защита населения и территорий от ЧС является задачей и функцией государства. Этой задаче подчинена деятельность всех органов управления – от Правительства РФ до отдельной организации. В основе управления силами РСЧС лежит руководство ими Председателем Правительства Российской Федерации – председателя правительственной комиссии по ЧС и начальника гражданской обороны Российской Федерации через МЧС Российской Федерации; основой управления разноведомственных сил РСЧС является наличие правовой базы. Это означает, что все входящие в РСЧС силы различных министерств, ведомств, территорий и организаций привлекаются к действиям по ликвидации ЧС в соответствии с официальными руководящими документами, а руководство ими со стороны МЧС России и его органов управления юридически закреплено в соответствующих государственных законодательных актах. Таким образом, управление всеми входящими в РСЧС силами организуется и осуществляется на основе Законов РФ, Указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ, решений и постановлений субъектов РФ и органов местного самоуправления, директив, приказов и распоряжений МЧС России; единоначалие; в управлении силами РСЧС действует принцип единоначалия, установленный в МЧС России; на период выполнения аварийно-спасательных и других неотложных работ все формирования, в том числе и ведомственные передаются в полное, а соединения и воинские части ГО могут передаваться в оперативное подчинение руководителям работ по ликвидации ЧС (начальникам ГОЧС) республик, краев, областей, районов и городов; решения руководителей работ по ликвидации ЧС являются обязательными для всех граждан и организаций, находящихся в зоне ЧС; централизация управления во всех звеньях с предоставлением подчиненным возможности проявлять инициативу в определении способов выполнения поставленных задач; в отдельных случаях руководитель работ по ликвидации ЧС в зависимости от обстановки, может в короткие сроки объединить в своих руках руководство всеми подчиненными ему силами и средствами вне зависимости от их ведомственной принадлежности и направить их усилия на выполнение главной задачи в соответствии с принятым решением, а также привлечь к выполнению задачи дополнительные силы и средства; в некоторых условиях обстановки может иметь место определенная децентрализация управления, особенно с началом возникновения и развития ЧС с целью недопущения потери времени, а также при проведении сложных и экстренных АСДНР, связанных со спасением людей, ликвидации (локализации) источника поражающих факторов ЧС. В этих условиях подчиненным может быть предоставлено право самостоятельно осуществлять выбор целесообразных способов действий, но без потери общего руководства за ходом выполнения задач; твердость и настойчивость в проведении принятых решений и планов; предполагает твердое и настойчивое проведение в жизнь принятых решений, осуществление жесткого контроля и проверку исполнения принятых решений и разработанных планов, высокую требовательность к подчиненным руководителям формирований и органам управления, а также оказание им необходимой практической помощи в решении возложенных на них задач; оперативное реагирование на изменения обстановки; достигается знанием и контролем за изменениями обстановки, умением быстро принимать (уточнять) целесообразные и обоснованные решения в соответствии с ее развитием, своевременным доведением их до исполнителей; личная ответственность руководителя за принимаемые решения, применение подчиненных сил РСЧС и результаты выполнения поставленных им задач [8].

Определяется предоставленными руководителям работ по ликвидации ЧС полномочиями и персональной ответственностью за состояние формирований РСЧС, организацию действий и руководство действиями при проведение ими АСДНР в зонах ЧС; научность и предвидение результатовж означает твердое знание руководителем работ по ликвидации ЧС и органами управления требований официальных руководящих и нормативных документов в области предупреждения и ликвидации ЧС, организации действий и применения сил РСЧС; требует от них высокой компетенции, глубоких знаний поражающих факторов ЧС и способов действий по их ликвидации (нейтрализации), возможностей всех видов аварийно-спасательной техники, способности претворять все новое и передовое в тактику действий сил РСЧС [10].

Требования, предъявляемые к управлению

Управление должно обеспечивать эффективное использование возможностей сил РСЧС и успешное выполнение ими задач в установленные сроки и в любых условиях обстановки.

К управлению предъявляется ряд требований. Основными из них являются: устойчивость - надежность безотказного функционирования системы управления, ее живучесть.

Устойчивость управления проявляется в способности руководителей и органов управления выполнять свои функции в сложной и быстро меняющейся обстановке. Она достигается заблаговременным созданием пунктов управления, организацией надежной связи и быстрым восстановлением нарушенного управления [10].

непрерывность - заключается в постоянном воздействии руководителя на подчиненных, знании обстановки, своевременном принятии новых и уточнении принятых решений, поддержании постоянного взаимодействия между подчиненными силами и с другими органами управления.

Непрерывность управления достигается постоянным влиянием руководителя и органа управления на ход выполнения силами РСЧС поставленных задач [12].

Требования устойчивости и непрерывности управления тесно связаны между собой, поскольку непрерывное управление может осуществляться лишь при устойчивой работе системы управления, в том числе и при изменении системы управления в ходе ликвидации чрезвычайных ситуаций.

оперативность - способность руководителя и органов управления быстро реагировать на изменения обстановки и своевременно влиять на ход выполнения задач. Здесь важную роль играет критерий времени.

скрытность - защищенность системы связи.

Скрытность управления должна соблюдаться при выполнении мероприятий, выполняемых, в основном, в военное время. Главный критерий здесь - вероятность утечки информации о состоянии, положении и характере выполняемых задач. Достигается использованием аппаратуры ЗАС, переговорных таблиц, установлением определенных позывных и сигналов, ограничением круга лиц, привлекаемых к проведению мероприятий, маскировкой объектов и дезинформацией.

Требования, предъявляемые к управлению, достигаются: постоянной готовностью органов управления РСЧС, высокой профессиональной подготовкой оперативного состава; созданием, своевременным развертыванием и умелой организацией работы на пунктах управления; созданием системы связи, ее наращиванием и обеспечением надежности работы; четкой организацией сбора и анализа данных об обстановке; применением отвечающих сложившейся обстановке методов работы; проведением мероприятий по обеспечению живучести пунктов управления и узлов связи, а также организацией быстрого восстановления нарушенного управления [14].