Преобразования государственного аппарата в первой четверти XVIII в

Преобразования Петра I коснулись всех областей государственного управления. Они были подготовлены всем ходом развития страны в предшествующем столетии. Предпосылки дальнейшей централизации управления первой четверти 18в. состояли в следующем:

1. В 17в. уменьшилась экономическая разобщенность отдельных районов, развивались ремесла, появились первые мануфактуры в железоделательной, стекольной, полотняной и других отраслях промышленности, возросла товарность сельского хозяйства. Однако Россия отставала от стран Запада, поэтому Петр проводил политику, направленную на подъем экономики.

2. Деспотическое влияние монголо-татар на государственное управление проявилось в смене вассалитета Древней Руси подданством. К 16в. на Руси утверждается господство отношений типа «государь—холоп» в самой жесткой форме.

3. В 17в. общество постепенно стало освобождаться от груза государственной земельной собственности, который оказался непосильным для страны. Уступая требованиям дворян, власти разрешили обмен поместий на вотчины, расширили права наследования поместья. Кризис московского дворянства подготовил почву для реформ начала 18в. Петр I создал русскую регулярную армию, что привело к упразднению дворянского поместного ополчения. По указу о единонаследии 1714 г. Петр I закрепил за дворянами поместья, приравняв их к вотчинам. Тем самым он упразднил огромный фонд государственной поместной земельной собственности.

4. Отмена в 1682 г. местничества — системы распределения служебных мест у феодалов в Русском государстве в 14-15вв. при назначении на административную, военную и придворную службу с учетом происхождения, служебного положения предков подготовили указ Петра I о единонаследии и «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных» (1722 г.).

5. По мере усиления самодержавия ослабевала роль Земских соборов. Во второй половине 17в. они постепенно прекратили свое существование. Уменьшилась и роль боярской Думы. В 1704 г. в источниках последний раз встречается упоминание о ней.

6. До преобразований Петра I была начата реорганизация вооруженных сил. Так, в 30-е гг. 17в. солдатские, рейтарские и драгунские полки являлись ближайшими предшественниками регулярной армии, окончательно сформированной в петровское время.

7. Реформ государственного управления требовала и многолетняя Северная война (1700—1721 гг.), являвшаяся испытанием отечественной государственности.

8. Окончательно оформилось крепостное право, нарастал социальный протест масс. Старый государственный аппарат с трудом осуществлял карательные функции. Дворянство требовало изменения форм правления путем усиления абсолютистских начал и перестройки армии.

9. Российская церковь претендовала на власть, и ее позиции были подорваны царизмом задолго до правления Петра I. Патриарх Никон вмешивался в политику государства, но светской власти понадобилось 8 лет, чтобы осуществить низложение Никона. Такова предпосылка огосударствления церкви при Петре I.

10. Сословно-представительная монархия с ее громоздкой приказной системой с трудом справлялась с управлением гигантскими территориями России. Назрела необходимость преодолеть отсталость России в хозяйственном, военном и культурном отношении. Орудием преобразований стало государство, которое одновременно реформировало себя само.

Монарх не имел особого плана преобразований, российский абсолютизм формировался постепенно на протяжении всего правления Петра Первого. Он обрел главную опору в сильной регулярной армии, бюрократическом аппарате государственного управления и государственной церкви. Так, в условиях начавшегося в России перехода от феодализма к капитализму возникла абсолютная монархия.

Реформа центрального управления.

Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти 18в., принято подразделять на три этапа:

- 1699—1710 гг. — частичные преобразования;

- 1710—1719 гг. — ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание Сената, появление новой столицы;

- 1719—1725 гг. — образование новых органов отраслевого управления, проведение второй областной реформы, реформы церковного управления и финансово-налоговой.

Первостепенное значение приобрела возникшая в 1699 г. Ближняя канцелярия — учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве. В 1705 г. в заседаниях этого органа принимало участие не более 20 человек. Реальной властью обладала заседавшая в здании Ближней канцелярии Консилия министров — совет глав важнейших ведомств при царе, управлявший приказами и канцеляриями, обеспечивавший армию и флот всем необходимым, ведавший финансами и строительством. После образования Сената Ближняя канцелярия (1719) и Консилия министров (1711) прекращают свое существование.

Следующим этапом в реформе центральных органов власти стало создание Сената. Он был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган перед отъездом царя в Прутский поход. 22 февраля 1711 г. Петр собственноручно написал указ о составе Сената. 2 марта 1711 г. царь издал несколько указов о компетенции Сената и правосудия, об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей государственного хозяйства. Члены Сената назначались царем. В его состав первоначально входило всего девять человек, которые решали дела коллективно. В основу комплектования Сената был положен не принцип знатности, а компетентности, выслуги и близости к царю. Сначала это учреждение представляло собой собрание лиц, назначенных царем для присутствования в нем, затем с 1718 по 1722 гг. Сенат стал собранием президентов коллегий. В 1722 г. он был реформирован тремя указами императора. Изменен состав, включающий как президентов коллегий, так и сенаторов, коллегиям чуждых.

Сенат решал очень широкий круг вопросов: правосудия, расходы казны и налоги, торговля, контроль за администрацией разных уровней. Сразу же вновь созданное учреждение получило канцелярию с многочисленными отделами, где работали подьячие. Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом.

Своеобразие эпохи петровских реформ состояло в усилении органов и средств государственного контроля. Для надзора за деятельностью администрации при Сенате была учреждена должность обер-фискала, которому подчинялись провинциал-фискалы (1711). Доносы фискалов ежемесячно докладывала Сенату. Расправная палата была восстановлена в 1712 г. В ее обязанность входило рассмотрение дел местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции. В 1721 г. обязанности и генерального прокурора и обер-секретаря возложили на военных: один из штаб-офицеров армии дежурил в Сенате помесячно для наблюдения за порядком. Наконец в 1722 г. эти функции возложили на специально назначенного генерал-прокурора.

В 1717—1718 гг. система приказов была заменена коллегиями, которые выгодно отличались от приказов:

- в коллегиях устанавливался совместный (коллегиальный) принцип рассмотрения и решения всех дел;

- каждая из коллегий ведала определенными отраслями или сферами руководства и управления в масштабах всей страны;

- в основе коллегиальной системы лежала высокая степень централизации.

Коллегиям подчинялась губернская, провинциальная и уездная администрации. В отличие от приказов, действовавших на основании обычая и прецедента, коллегии должны были руководствоваться четкими правовыми нормами и должностными инструкциями. Наиболее общим законодательным актом в этой области был Генеральный регламент (1720), представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор и определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельности.

В 1699 г. с целью улучшить поступление в казну прямых налогов была учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша. К 1708 г. она превратилась в центральное казначейство, заменив Приказ большой казны. В нее вошли двенадцать старых финансовых приказов. Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении — все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.