Цели и задачи деятельности муниципальной системы образования

ВВЕДЕНИЕ

 

Актуальность темы исследования, определяется тем обстоятельством, что отечественное законодательство в целом, и законодательство, регламентирующее деятельность органов местного самоуправления в сфере образования, в частности, находится в процессе реформирования, в ходе которого в него неоднократно вносились многочисленные изменения и дополнения, направленные на устранение выявленных в процессе правоприменения законодательных пробелов. Так, в настоящий момент относительно недавно принятый Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ«Об образовании в Российской Федерации»(далее - Федеральный закон №273-ФЗ)[1], действует в редакции, подготовленной на основе изменений, внесенных Федеральным законом от 14.12.2015 N 370-ФЗ. Как следствие, нормы законодательства, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления в сфере образования претерпели изменения, что обусловливает необходимость их своевременного изучения в контексте обновленного законодательства. Вместе с тем, как показал предварительный анализ нормативных положений, действующее законодательство в последней редакции, к сожалению, еще далеко от совершенства, в нем до сих пор присутствуют пробелы и не устранены все противоречия, выявленные правоприменительной и судебной практикой. Поэтому на современном этапе очень важным представляется глубокий, как научный, так и практический анализ законодательного регулирования правоотношений в рассматриваемой области, выявление пробелов и противоречий, проблемных ситуаций, с целью выработки рекомендаций и предложений по их разрешению.

Актуальность можно усилисть сославшись на соответствующие решения, принятые по результатам проведенного 23.12.2015 г. заседания Госсовета под председательством Путина В.В.

Степень научной разработанности.Вопросы деятельности органов местного самоуправления в сфере образования, а также связанная с ними проблематика, неустанно привлекают к себе внимание ученых и практиков, довольно подробно исследуется в научной литературе. Подобная заинтересованность объясняется тем, что правильное разрешение этих вопросов на различных уровнях (теоретическом и практическом, включая закрепление их в законодательстве) является одним из важных условий реализации права на образование. Вопросы, имеющие отношение к исследуемой теме нашли достойное отражение в исследованиях, таких авторов как ….. (здесь необходимо указать 7-10 фамилий авторов, внесших наибольший вклад).Очевидно, что предыдущие разработки ученых-юристов, безусловно, являются ценными и в большинстве случаев не утратили своей актуальности и в настоящее время. Вместе с тем, данная тема не перестала быть актуальной, и она по-прежнему имеет неразрешенные проблемы как научного, так и практического характера. К тому же часть исследования проводились до последних законодательных изменений и дополнений. Таким образом, Отдавая должное проведенным ранее научным исследованиям, приходится признать, что в целом избранная тема еще не получила всестороннего надлежащего научного осмысления в контексте последних изменений и дополнений действующего законодательства. и, как следствие, действующее законодательство не соответствует современным реалиям. В этой связи в настоящем исследовании, на основании изученного материала, рассматривается современное состояние проблематики муниципальной системы образования в России.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления в сфере образования.

Предмет исследования составляет система правовых норм, регулирующих указанные общественные отношения, правоприменительная практика в этой области, научный и учебный материал, характеризующие ход и содержание развития представлений об исследуемых отношениях.

Целью настоящего исследованияявляется анализ теоретических и нормативных положений, раскрывающих правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления в сфере образования, выявление пробелов в действующем законодательстве, обоснование предложений по их устранению.

В связи с этим нами ставятся следующие задачи:

- раскрыть цели и задачи деятельности муниципальной системы образования;

- рассмотреть особенности правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере образования;

- описать структуру системы образования в муниципальном образовании;

- проанализировать финансово-ресурсное и кадровое обеспечение муниципальной системы образования;

-провести анализ некоторых проблем управления развитием муниципальной системы образования;

- определить круг проблем оценки качества образования;

- на основе анализа научного, нормативно-правового и практического материала сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства в рассматриваемой области.

Методы исследования.Методологической основой исследования являются общенаучные и частнонаучные методы познания общественных процессов. В процессе исследования использовались системно-структурный, сравнительно-правовой, логический, формально-юридический подходы. Их применение позволило автору исследовать рассматриваемую проблему во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Теоретическая значимость исследования заключается в полученных научных выводах и предложениях, направленных на разрешение проблематики организации деятельности муниципальной системы образования, которые могут стать основанием для дальнейшей научной полемики и предпосылкой проведения новых научных исследований.

Практическое значение исследования состоит в возможности использования сделанных выводов и предложений в законотворческой деятельности с целью устранения выявленных в процессе исследования законодательных пробелов.

Структура работы включает в себя введение, три главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, список использованной литературы и информационных источников. В первой главе рассматриваются правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в сфере образования, во второй рассматривается организация муниципальной системы образования, третья посвящена анализу проблематики правого регулирования и управления качеством образования в муниципальном образовании.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ СУЩНОСТЬ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ(название главы изменено с целью исключения дублирования с названием параграфа 1.2)

Цели и задачи деятельности муниципальной системы образования

 

Развитие муниципальных систем общего образования в Российской Федерации характеризуется целым рядом тенденций.

Во-первых, изменения в обществе, возникновение новых технологий выдвигают более высокие требования к подготовке подрастающего поколения, что говорит о необходимости модернизации системы общего образования, введении инноваций, в том числе на муниципальном уровне.

Во-вторых, формирование новых требований к системе образования со стороны других субъектов образовательного процесса: учащихся, родителей (законных представителей), общества, государства.

В-третьих, это существенная дифференциация условий для развития образовательных систем, сложившихся в различных субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях.

В сложившихся условиях особую актуальность приобретает переход от парадигмы функционирования к парадигме развития муниципальной системы образования.

Идея развития стала центральной в некоторых социологических теориях, которые можно объединить под названием теории развития. Социальное развитие – это «форма, раскрывающая потенциал, который изначально заложен в системе»[2].

Развитие всегда сопровождается качественными внутрисистемными преобразованиями.

Таким образом, развитие муниципальной системы общего образования можно определить, как процесс её перехода к новому качественному состоянию, раскрывающий заложенный в муниципальной системе общего образования потенциал и сопровождающийся качественными внутрисистемными преобразованиями или изменением элементов системы, связей между ними, изменением содержания и характера функционирования системы. Развитие системы общего образования должно быть направлено на достижение долговременных результатов.

Целью развития должно быть эффективное функционирование системы в долгосрочной перспективе. Однако долгосрочная стратегия развития системы образования должна ориентироваться на вызовы завтрашнего дня: кризис традиционной модели детства, утрата доминирующей роли в образовании и социализации детей, разрушение корпуса всеобщих культурных образцов, становление нового технологического уклада[3].

В целом, цели и задачи стратегических планов и программ развития местных систем муниципальных образований (некорректная формулировка) в образовательной сфере соответствуют основным приоритетным направлениям развития образования на федеральном и региональном уровнях: внедрение новых организационно-правовых форм образовательных организаций, обеспечение компетентностного подхода, поддержка одаренных детей, повышение открытости образовательных организаций, повышение уровня информированности граждан об образовательных услугах, создание целостной системы объективного оценивания качества образования, внедрение современных стандартов, включая условия организации образовательного процесса, подготовка, переподготовка, повышение квалификации персонала.

При этом стоит отметить, что некоторые задачи в местных программах сформулированы недостаточно конкретно, некоторые приоритетные направления указаны только в форме ожидаемых результатов, а некоторые совсем не прописаны. Например, не говорится о возможности использования механизмов частно-государственного партнерства, о создании органов самоуправления, о поддержке семейного образования.

Следует выделить ряд проблем, требующих решения на местном уровне:

1) старение педагогических кадров – сохраняется большое количество преподавателей пенсионного возраста, лишь небольшой процент молодых педагогов остаются работать в школе;

2) проблема профессиональной подготовки руководителей образовательных учреждений – необходимо пересмотреть систему профессиональной переподготовки управленцев в системе образования. Сейчас руководитель должен быть менеджером, юристом, педагогом, экономистом;

3) неэффективное использование выделяемых средств на несовременное оборудование – педагоги приобретают таблицы, схемы, которые хороши при объяснительно-иллюстративном методе, но не позволяют достичь такого эффекта как включение детей в проектную деятельность[4].

Для решения выявленных проблем эксперты предлагают ряд механизмов, которые будут способствовать развитию системы общего образования на местном уровне:

1) совершенствование кадровой работы: «подготовка, «выращивание» собственных педагогов, открытие педагогических классов, поддержка педагогических династий»;

2) решение проблемы профессиональной подготовки руководителей: «создание управленческого резерва (на уровне области), управленческие практикумы»;

3) повышение информированности педагогов о современных средствах обучения: повышение квалификации, «создание методических пособий для педагогов, раскрывающих сущность деятельностных технологий (практикумы, исследования, научно-практические конференции)».

Система образования сумела сохранить в переходный период ядро управленческих и педагогических кадров, основные фонды, управляемость системы.

В последние годы:

- создаются службы и учреждения, обеспечивающие органы управления необходимыми ресурсами для принятия оптимальных управленческих решений: городские центры развития образования, городские центры образования и здоровья, отделы лицензирования и аттестации;

- управление муниципальной системой образования приобретает государственно-общественный характер;

- завершена работа по формированию в учреждениях образования попечительских советов;

- разрабатываются современные модели и методы управления муниципальным образованием;

- меняются целевые ориентиры, которые связаны с обеспечением социальной функции образования;

- все большее количество образовательных учреждений переходят на самостоятельный баланс, активно привлекают внебюджетные средства[5].

В последние годы в развитии сферы муниципального образования наблюдаются следующие позитивные тенденции:

- образование играет все большую роль в процессе становления и гуманизации новых общественно-экономических отношений и соответствующих им жизненных установок и ориентиров. Современные выпускники отличаются динамизмом, предприимчивостью, коммуникабельностью, наличием практических знаний, способностью самостоятельно принимать решения в ситуации выбора;

- постепенно формируется система муниципальной поддержки одаренных детей, формируется система грантов и именных стипендий;

- растут объемы финансирования муниципального образования, его доля в бюджете города (о каком муниципальном образовании идет речь?) постоянно увеличивается;

- развивается система социальной и правовой защиты всех участников образовательного процесса: педагогов, обучающихся, родителей;

- растет число педагогов и педагогических коллективов, работающих по инновационным технологиям, имеющих собственные программы и концепции развития[6].

Таким образом, предложения по усовершенствованию муниципальной системы образования в основном направлены на решение текущих проблем и преодоление негативных тенденций в муниципальной системе образования.

Они не ориентированы на вызовы завтрашнего дня, на стратегию опережения, и на сегодняшний день не могут решить проблемы, стоящие перед муниципальной системой образования, а именно:

- все более остро встает задача «омоложения» педагогических кадров;

- финансирование системы образования не в полной мере удовлетворяет потребности развития;

- медленно идет процесс обновления содержания образования, сохраняется предметная перегруженность;

- недостаточно активно развиваются инновационные процессы и экспериментальная работа;

- не в полной мере реализуется принцип доступности получения качественного образования отдельными категориями детей, в том числе детьми-инвалидами, детьми с отклонениями в развитии;

- органами управления образованием недостаточно реализуются современные подходы к повышению качества образования.

Между тем современная система образования должна ориентироваться на будущее, на потребности экономики будущего, на приоритет воспитания. Таким образом, в целях развития муниципальной системы образования необходимо перенести акцент с развития инфраструктуры на повышение качества образовательных услуг.

В данный параграф напрашивается понятие муниципальной системы образования и определение ее характерных признаков, а уж потом – тенденции развития, цели, задачи, проблемы и т.п.

1.2. Правовоерегулирование полномочий органов местного самоуправления в сферео бразования

Согласно ст. 9. Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся несколько видов полномочий[7]:

1) полномочия по организации предоставления образования (включая полномочия по учету детей и их распределению по образовательным организациям);

2) полномочия по созданию условий обучения;

3) полномочия учредителя образовательных организаций;

4) полномочия по обеспечению отдельных аспектов функционирования образовательных организаций (включая обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий);

5) полномочия по учету (учет форм получения образования, определенных родителями (законными представителями) детей, имеющих право на получение общего образования каждого уровня и проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований; учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования);

6) полномочия, касающиеся финансово-бюджетного нормирования (устанавливают нормативы для формирования стипендиального фонда за счет бюджетных ассигнований местного бюджета);

7) нормотворческие полномочия, в том числе устанавливающие правовые основания (условия) для реализации прав граждан, предусмотренных Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» (определение случаев и порядка обеспечения питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов, случаев и порядка обеспечения вещевым имуществом (обмундированием), в том числе форменной одеждой, обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов);

8) нормотворческие и иные полномочия в сфере социальной защиты (установление специальных денежных поощрений для лиц, проявивших выдающиеся способности, и иных мер стимулирования указанных лиц; создание центров психолого- педагогической, медицинской и социальной помощи).

Данные полномочия касаются всех муниципальных образований, поскольку первоначально предопределены статусом органов местного самоуправления как учредителей образовательных организаций. Все таки: всех муниципальных образований или только муниципальных районов и городских округов касаются данные полномочия, уточните.

Полномочия органов местного самоуправления касаются не всех видов образования, а лишь общего образования и дополнительного образования. В редких случаях муниципальные районы наделены правом по осуществлению функций учредителей муниципальных образовательных организаций высшего образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г., а органы местного самоуправления вправе обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в муниципальных образовательных организациях высшего образования. Их статус учредителя позволяет им реализовывать ряд нормотворческих функций в виде утверждения порядков, касающихся стипендиального обеспечения и контрольных цифр приема[8].

Федеральным законом не установлено требований к формам актов, посредством которых будет происходить реализация этих полномочий, за исключением прямого указания в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» на то, что полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в сфере образования, в том числе по закреплению территорий за общеобразовательными учреждениями в городах федерального значения, устанавливаются законами городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 4), определяя правовую основу местного самоуправления, относит акты местного самоуправления к категории «муниципальные правовые акты», включающие как уставы муниципальных образований, так и решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты[9].

В настоящее время муниципальные органы принимают значительное количество актов, по своей природе являющихся нормативными правовыми актами. Основные направления, по которым они принимаются:

1) присмотр и уход за детьми (как правило, речь идет об актах, касающихся установления платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных автономных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования);

2) информатизация деятельности образовательных организаций (принимаются административные регламенты предоставления следующих муниципальных услуг: предоставление информации об организации общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в образовательных учреждениях, прием заявлений, постановка на учет и зачисление детей в образовательные учреждения, реализующие основную общеобразовательную программу дошкольного образования, предоставление информации о порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования, в том числе в форме единого государственного экзамена, в образовательных учреждениях, а также информации из базы данных об участниках единого государственного экзамена и о результатах единого государственного экзамена);

3) организация питания детей (как правило, акты органов местного самоуправления касаются предоставления дотации на питание отдельным категориям обучающихся в муниципальных образовательных учреждениях и имеют ограничение по времени действия (обычно на 1 год)[10].

Важно также, что именно в этих актах происходит конкретное определение прав категорий детей, право которых на бесплатное или льготное питание провозглашено на уровне федерального законодательства;

4) вопросы, связанные с деятельностью частных образовательных организаций;

5) вопросы получения общего образования;

6) муниципальные программы развития образования;

7) наибольшее количество актов органов местного самоуправления посвящено вопросам дошкольного образования: об утверждении порядка освобождения от родительской платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования; об утверждении положения о размере и порядке взимания родительской платы за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в муниципальных учреждениях;

8) акты, касающиеся медицинского обслуживания;

9) акты о закреплении за образовательными организациями территорий.

В актах с типовым наименованием «О закреплении за муниципальными общеобразовательными учреждениями территориальных участков…», как правило, имеются приложения, в которых перечислены муниципальные общеобразовательные учреждения и территориальные участки того или иного населенного пункта[11];

10) акты, касающиеся организации перевозок учащихся муниципальных общеобразовательных учреждений, проживающих в городских округах, муниципальных районах. И форма, и содержание актов органов местного самоуправления, принимаемых в сфере образования, свидетельствуют об их нормативной правовой природе и назначении, а также о том, что они касаются более широкого круга вопросов, нежели это прямо определено Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации».

Основными проблемами общего характера, связанными с принятием правовых актов органами местного самоуправления, являются:

1) принятие актов, не предусмотренных Федеральным законом;

2) принятие актов, сводящих воедино все ранее принятые нормы и не имеющих в силу этого регулятивного потенциала;

3) принятие актов со спорным предметом регулирования (например, положения о порядке реализации права граждан на образование);

4) отсутствие на муниципальном уровне дифференциации актов на нормативные и ненормативные;

5) разные подходы при определении формы правового акта для одной группы отношений («Порядок приема заявлений, постановки на учет для зачисления детей в образовательные организации (учреждения), реализующие основные образовательные программы дошкольного образования (детские сады), расположенные на территории муниципального образования», «Порядок комплектования образовательных организаций, реализующих основную образовательную программу дошкольного образования» и «Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка детей на учет для зачисления в муниципальные образовательные учреждения, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады)»);

6) отсутствие четкого следования букве федерального закона («административный регламент предоставления муниципальной услуги..», «административный регламент по предоставлению муниципальной услуги…»).

В этих целях возможным решением представляется оптимизация деятельности отдельных муниципальных образований посредством разработки на уровне субъектов Российской Федерации методических рекомендаций, типовых положений, касающихся тех или иных аспектов реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере образования, на основе обобщения складывающейся практики муниципального правотворчества.

Участие органов местного самоуправления в правовом регулировании отношений, возникающих в связи с обеспечением общего и дошкольного образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, во многом строится на принципах, аналогичных участию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в правовом регулировании соответствующих отношений[12].

В то же время в установлении объема и содержания полномочий, а, следовательно, и определении пределов участия органов местного самоуправления в правовом регулировании отношений в рассматриваемой сфере, значительную роль играют не только федеральные законы, но и законы субъектов Российской Федерации.

В каждом конкретном муниципалитете названные полномочия органов местного самоуправления находят непосредственное отражение на уровне уставов соответствующих муниципальных образований.

В настоящее время в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ряд вопросов в сфере образования определяется как вопросы местного значения для отдельных видов муниципальных образований – для городских округов, включая городские округа с внутригородским делением, и муниципальных районов[13].

Решение данных вопросов местного значения осуществляется населением и органами местного самоуправления данных муниципальных образований самостоятельно, но с учетом необходимости осуществления единой государственной политики в сфере образования. На основании этого в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» (ст. 9) определяются конкретные полномочия органов местного самоуправления указанных видов муниципальных образований по решению вопросов местного значения в сфере образования, в том числе связанные с обеспечением общего и дошкольного образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг[14].

В целях реализации данных полномочий органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов принимают 8 ??? муниципальные нормативные правовые акты. Учитывая, что осуществление указанных полномочий осуществляется за счет средств бюджетов соответствующих муниципальных образований (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации), федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов на реализацию указанных полномочий.

Это обеспечивает самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении правового регулирования данных отношений.

После принятия Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъекты Российской Федерации получили право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, которое допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации[15].

Законы субъекта Российской Федерации о перераспределении полномочий вступают в силу с начала очередного финансового года. Учитывая, что полномочия в сфере общего и дошкольного образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг в данном случае не рассматриваются как исключение, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять и перераспределение данных полномочий, принимая их реализацию к своему исполнению.

Очевидно, что и регламентация осуществления указанных полномочий перейдет к органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В то же время федеральный законодатель четко в данном случае не определяет пределов регулирования со стороны как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, к ведению которых перешли соответствующие полномочия.

В соответствии с нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органам местного самоуправления, прежде всего муниципальных районов и городских округов, могут быть переданы для осуществления отдельные государственные полномочия, и федеральные, и субъектов Российской Федерации, в сфере образования[16].

Такое наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 132) обязательно должно сопровождаться передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления данных полномочий. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями детально определен в ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В то же время необходимо учесть, что не все полномочия в сфере образования, закрепленные за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, могут передаваться для осуществления органам местного самоуправления[17].

Так, положениями п. 6 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено исключение, на основании которого органам местного самоуправления не могут быть переданы государственные полномочия субъекта Российской Федерации по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечению дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг)[18].

Органы местного самоуправления вправе устанавливать правовое регулирование порядка осуществления переданных им отдельных государственных полномочий, в том числе, если это касается полномочий в сфере образования. Это вытекает из самого определения понятия муниципального правового акта, установленного в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

При этом из числа субъектов правового регулирования исключается население, соответствующие муниципальные нормативные правовые акты могут принимать только органы местного самоуправления. Пределы правового регулирования органами местного самоуправления порядка осуществления таких переданных им отдельных государственных полномочий могут устанавливаться в тех законах (федеральном законе или законе субъекта Российской Федерации), которыми было осуществлено наделение муниципалитетов государственными полномочиями[19].

Такие пределы могут устанавливаться при определении прав и обязанностей органов местного самоуправления по реализации соответствующих полномочий. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, если это установлено соответствующими законами, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Таким образом, пределы правового регулирования органов местного самоуправления по вопросам реализации переданных им отдельных государственных полномочий в сфере образования имеют более жесткий характер, они ограничены теми предписаниями, которые установлены для них законами о наделении муниципалитетов государственными полномочиями.

На уровне местного самоуправления может реализовываться и еще одна группа государственных полномочий, для реализации которых допускается принятие муниципальных правовых актов. Речь идет о предоставлении права органам местного самоуправления участвовать в осуществлении отдельных государственных полномочий, если это допускается федеральными законами.

Пределы правового регулирования органов местного самоуправления в данном случае также могут устанавливаться соответствующими федеральными законами. Однако на сегодняшний день каких-либо полномочий, связанных с обеспечением общего и дошкольного образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в реализации которых могли бы участвовать органы местного самоуправления, федеральными законами, включая Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», не предусмотрено[20].

В рамках двухуровневой системы местного самоуправления органы местного самоуправления муниципальных районов могут передавать осуществление отдельных полномочий в сфере образования органам местного самоуправления входящих в состав муниципальных районов поселений. При этом пределы правового регулирования осуществления указанных полномочий в отношении органов местного самоуправления поселений будут определяться в соглашениях, заключаемых между соответствующими муниципальными образованиями в целях передачи этих полномочий.

Нельзя не отметить также, что специфика в определении полномочий в сфере образования органов местного самоуправления внутригородских территорий городов федерального значения – Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя – заключается в том, что для них объем и содержание полномочий в сфере образования 11 ??? устанавливаются законами этих субъектов Российской Федерации. Соответственно определяются и пределы правового регулирования органами местного самоуправления порядка осуществления этих полномочий[21].

Таким образом, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов обладают достаточно широкими возможностями по регламентации полномочий, связанных с обеспечением общего и дошкольного образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг. Пределы правового регулирования, осуществляемого органами местного самоуправления, во многом обусловливаются характером этих полномочий, а также принципами их финансового обеспечения. Не совсем понятно сформулированная