Информационно-коммуникационные технологии в государственном и муниципальном управлении

В любом государстве принципиально важно создать условия беспрепятственного движения по всей территории не только товаров и людей, но и информации. Есть все основания утверждать, что создание информационного общества (единого информационного пространства) является таким же необходимым условием, как и сохранение целостности.
Информационное пространство – совокупность информационных ресурсов, информационных систем и коммуникационной среды.
Единое информационное пространство представляет собой совокупность баз и банков данных, технологий их ведения и использования, информационно-телекоммуникационных систем и сетей, функционирующих не основе единых принципов и по общим правилам, обеспечивающим информационное взаимодействие организаций и граждан, а так же удовлетворение их информационных потребностей.
Иными словами, единое информационное пространство складывается из следующих главных компонентов:
• информационных ресурсов, содержащих данные, сведения и знания, зафиксированные на соответствующих носителях информации;
• организационных структур, обеспечивающих функционирование и развитие единого информационного пространства, в частности, сбор, обработку, хранение, распространение, поиск и передачу информации;
• средств массового взаимодействия граждан и организаций, в том числе программно-технических средств и организационно-нормативных документов, обеспечивающих доступ к информационным ресурсам на основе соответствующих информационных технологий.
Информационная технология – совокупность методов, способов, приемов и средств обработки документированной информации, включая прикладные программные средства, и регламентированного порядка их применения. Информационная технология – совокупность методов, приемов и средств, реализующих информационный процесс в соответствии с заданными требованиями.
Использование информационных тезнологий можно представить следующей схемой:

Информационное общество – концепция постиндустриального общества; новая историческая фаза развития цивилизации, в которой главными продуктами производства являются информация и знания. Отличительные черты информационного общества:
• увеличение роли информации и знаний в жизни общества;
• возрастание доли информационных коммуникаций, продуктов и услуг в валовом внутреннем продукте;
• создание глобального информационного пространства, обеспечивающего эффективное информационное взаимодействие людей, их доступ к мировым информационным ресурсам, удовлетворение их потребностей в информационных продуктах и услугах.
Традиционно с момента возникновения в конце 60-х – начале 70-х годов «информационное общество» рассматривалась как футурологическая концепция, описывающая будущее общество, наделявшая его во многом утопическими чертами – постепенным исчезновением рутинного труда и заменой его творческим, ведущей ролью знания, гуманизацией государства.
Исходя из тенденций опережающего развития сектора экономики, связанного с производством, распространением и передачей информации, делались выводы об изменении структуры экономического производства, из сокращения издержек электронных коммуникаций прогнозировалось развитие новых форм занятости и политической активности, изменения в сфере средств массовой информации и досуга.
С массовым распространением технологий электронной почты и Internet прогнозы, носящие несколько отвлеченный характер, перешли в плоскость практического применения.
Идея справедливого, гуманного и свободного «информационного общества», естественно, дала название многочисленным правительственным программам информатизации и развития социально-экономических приложений Internet-технологий.

1.2. Информационное обеспечение процесса управления
Во всех сферах жизни управление играет огромную роль. Любая организация нуждается в рациональном и эффективном управлении. Под организацией могут пониматься различные общественные образования: промышленные предприятия, коммерческие фирмы, государственные учреждения и т.д. Но информационное обеспечение их деятельности осуществляется по одним и тем же принципам.

Под управлением понимается целенаправленное воздействие субъекта на объект с целью перевода его в качественно новое состояние.
Как субъектом, так и объектом управления может быть человек, группы людей, подразделение предприятия, предприятие в целом, а также различные информационные системы. Различие между субъектом и объектом заключается в том, что субъект является источником управляющего действия, а объект подчинен этому действию.
Любой процесс управления связан с информационным обменом, который заключается в циклическом осуществлении следующих процедур:
• сбор информации о текущем состоянии управляемого объекта;
• анализ полученной информации и сравнение текущего состояния с желаемым;
• выработка управляющего воздействия с целью перевода управляемого объекта в желаемое состояние;
• передача управляющего воздействия объекту.
Процесс управления подразумевает наличие обратной связи, т.е. информационного потока, направленного от объекта к субъекту. Обратная связь позволяет установить, насколько эффективно оказанное на объект управляющее воздействие.
Процесс управления нуждается в предоставлении своевременной, достоверной и полной информации, т.е. информационном обеспечении.
Информационное обеспечение управленческой деятельности – это осуществление действий по предоставлению своевременной. Достоверной и полной информации субъекту управления (руководителю) с заданной периодичностью.
Задачи информационного обеспечения процесса управления заключаются в следующем:
• удовлетворение информационных потребностей управляющих органов;
• определение и отбор источников информации;
• правильная интерпретация и систематизация полученных данных;
• проверка достоверности, полноты и непротиворечивости данных;
• исключение дублирования информации;
• представление данных в едином и удобном для восприятия формате;
• многократное использование полученной информации;
• постоянное обновление данных.
Таким образом, информационное обеспечение является неотъемлемой частью любой управленческой деятельности. С его помощью происходит распространение необходимой информации среди компетентных лиц и ее эффективное использование в процессе принятия управленческих решений.

. Внедрение информационных технологий в государственное управление
Учитывая требования граждан о предоставлении им разнообразных качественных государственных услуг и расширении возможностей доступа к ним, государственные учреждения во всём мире эволюционируют в «электронные правительства». Первые попытки создать электронное правительство часто заканчивались созданием не связанных между собой электронных «островков» на базе отдельных подразделений, в которых продолжал использоваться предыдущий неудачный опыт и устаревшие способы работы. Подобный подход не был продуктивным, а потому не смог оправдать возлагавшихся на него ожиданий.
Одной из задач создания «электронного правительства» является совершенствование совместной работы государственных организаций – повышение оперативности и согласованности в совместном использовании информации между органами власти на федеральном, региональном и местном уровне. Решение этой задачи будет способствовать более экономному использованию бюджетных средств и повышению эффективности деятельности государственных организаций. Основываясь на своей концепции по использованию информационных технологий в «электронном правительстве», корпорация Microsoft создала новое поколение программных продуктов и услуг, благодаря использованию которых станет возможно осуществить переход к государственным службам нового типа.
В условиях стремительного развития информационных технологий государственным организациям требуется адаптируемая база, на основе которой они могли бы создавать системы информационных технологий (далее - ИТ-системы) и программные средства, предназначенные для разработки своих онлайновых услуг. Переход к «электронному правительству» позволит государственным органам воспользоваться преимуществами Интернета и быстрее реализовать новые решения за счет интеграции различных ИТ-систем и прикладных программ, расширения возможностей государственных служащих и усовершенствования процедуры обмена информацией между государственными учреждениями, между государственным сектором и частными компаниями, а также между государственными организациями и гражданами. Кроме того, любое законченное решение в области «электронного правительства» должно обладать следующими качествами:
• предоставлять единую точку доступа к электронным услугам, 24 часа в сутки и 7 дней в неделю;
• способствовать преодолению информационного неравенства;
• предоставлять людям возможность обучаться на протяжении всей жизни;
• восстановить доверие граждан к правительству;
• способствовать развитию экономики;
• способствовать выработке разумных законов и здравой политики;
• создавать формы правления с бóльшим участием граждан.
Правительству, чтобы вновь обрести поддержку и доверие своих граждан, необходимо «модернизировать» или перестроить характер взаимоотношений с ними: сначала создавая новые бизнес-модели и адаптирующиеся, эффективные схемы сотрудничества с частным сектором, а затем разрабатывая электронные услуги, например, интерактивные опросы, дебаты и онлайновое голосование, которые расширяют возможности граждан для их активного участия в процессе государственного управления. Люди должны почувствовать, что они могут управлять своим участием в этих процессах. В то же самое время, «информационное неравенство», если не уделять должного внимания решению этой проблемы, может стать угрозой того, что граждане, лишенные доступа к Интернету, останутся позади в движении к информационному обществу.
Концепция Microsoft по использованию информационных технологий в «электронном правительстве» состоит в том, чтобы превратить государственный сектор в лидера, возглавляющего переход к информационному обществу. Для достижения этой задачи разрабатывается разнообразное программное обеспечение, которое позволит гражданам получать доступ к услугам в любое время, в любом месте и с помощью любого устройства.
Благодаря развитию онлайновых услуг государственные организации могут расширить свои возможности по удовлетворению потребностей граждан в более оперативном и эффективном отклике на их запросы. Путем переноса множества информационных ресурсов в Интернет и предоставления людям функций самообслуживания в онлайновой среде, государственные служащие могут превратиться в специалистов, работающих с информацией. Получив в свое распоряжение гибкую платформу информационных технологий, «электронное правительство» имеет возможность перешагнуть за рамки традиционной бюрократической системы и создать новые взаимоотношения со своими гражданами.

2.2. Федеральная целевая программа «Электронная Россия»
В России важным шагом на пути к повышению конкурентоспособности экономики, расширению возможностей ее интеграции в мировую систему хозяйства, увеличению эффективности государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации может стать федеральная целевая программа "Электронная Россия" (утверждена постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. №65). Программа предполагает реформу нормативного регулирования рынка информационных технологий, внедрение новых технологий в государственных органах и частном секторе, создание образовательных программ, призванных повысить уровень компьютерной грамотности россиян, и построение масштабной инфраструктуры коммуникаций. В результате реализации программы будут подключены к Интернету все российские вузы и больше половины школ, созданы электронные библиотеки, внедрены системы телемедицины и т.д.
Раздел 3 Федеральной Целевой Программы «Электронная Россия» – «Система программных мероприятий» – содержит перечень мероприятий по девяти основным направлениям использования информационных технологий в органах государственной власти и местного самоуправления. Одним из направлений является «Совершенствование деятельности органов государственной власти и местного самоуправления на основе использования информационных технологий», главные мероприятия которого ориентированы на «повышение эффективности работы органов государственной власти и местного самоуправления путем обеспечения совместимости стандартов хранения информации и документооборота; подключения к компьютерным сетям органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных учреждений; реализации отраслевых программ информатизации; создания межведомственных и местных информационных систем и баз данных» (пункт 3.3 Программы).
Для достижения данной задачи необходимо:
• развитие систем внутриведомственного электронного документооборота, локальных информационных сетей, разработка стандартов делопроизводства и документооборота;
• развитие систем межведомственного электронного документооборота, обеспечивающих сокращение сроков обработки документов;
• повышение качества принимаемых управленческих решений путем распространения и использования опыта, накопленного в социально-экономической сфере, развития систем консультирования и повышения квалификации.
Реализация работ по совершенствованию деятельности органов государственной власти и местного самоуправления должна сопровождаться комплексом организационных мероприятий, обеспечивающих координацию деятельности органов власти в сфере информатизации, разработку и внедрение стандартных решений, а также эффективное использование выделяемых на эти цели бюджетных средств.

2.3. Перспективы внедрения информационных технологий в сферу государственного управления.
Реализация такой задачи Федеральной целевой программы «Электронная Россия», как «Модернизация органов власти, государственного и муниципального управления посредством внедрения информационных технологий», предполагает создание систем электронного документооборота, упрощающих решение многих задач – это и сокращение сроков обработки различных документов, и расширение внутриведомственного и межведомственного взаимодействия, и повышение качества принимаемых управленческих решений. Однако применение электронных документов сегодня порождает многочисленные вопросы, от решения которых будет зависеть эффективность электронных коммуникаций в государственном секторе в будущем.
До последнего времени сама жизнь вынуждала министерства и ведомства ускоренно реализовывать собственные программы внедрения информационных технологий. В Министерстве финансов, Министерстве по налогам и сборам, Таможенном комитете, Госкомстате и многих других ведомствах без информационных технологий, без полноценных баз данных работать очень трудно: сотрудники тонут в море информации. Сейчас Интернет-ресурсы есть практически у всех министерств и ведомств, однако до коммерческих веб-узлов им еще далеко, в основном по количеству и эффективности различных сервисов. При этом практически все государственные структуры пока испытывают проблемы со своими «представительствами» в Интернете. Труднее всего, как обычно, найти финансирование и подходящие кадры. Как правило, все делается на чистом энтузиазме или в карьерных целях, но таких энтузиастов – единицы в каждом ведомстве, в то время как для полноценного обслуживания министерского или ведомственного веб-узла требуются 20-30 человек.
При этом даже наиболее «продвинутые» в области использования информационных технологий ведомства стараются решать только свои собственные задачи сбора и обработки информации: о налогоплательщиках, объемах поставок и др. А все, что связано с раскрытием информации для населения и бизнеса, с организацией онлайнового взаимодействия правительственных учреждений с гражданами и компаниями, отходит на второй план. Между тем, с точки зрения бизнеса или граждан, именно возможность взаимодействия с правительством через информационные технологии является приоритетной.
Еще одной важной частью управления взаимодействием правительства с бизнесом и гражданами должна быть защита информации. Предполагается, например, что налогоплательщики будут передавать в электронной форме персональные данные о своих доходах. И если государство не сможет внятно объяснить, каким образом, на технологическом, процедурном и нормативном уровне, оно гарантирует полную защиту подобных данных от несанкционированного доступа, то сама идея «электронного правительства» в России будет дискредитирована.
Решая проблемы защиты информации, большинство государственных организаций сталкивается с острым дефицитом специалистов в этой области. Особенно остро этот вопрос стоит в малых субъектах федерации, где отсутствуют научно-промышленные центры. Поскольку повышение квалификации специалиста в Москве или других крупных городах России стоит немалых денег, встает вопрос о целесообразности формирования государственной системы повышения квалификации и переподготовки специалистов по информационной безопасности для бюджетных организаций.
Кроме того, большое значение имеет уровень информационной подготовки государственных служащих. Представляется необходимым уже сейчас приступить к перестройке системы переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, которая бы работала с некоторым опережением. Первый опыт внедрения информационных технологий в систему образования в середине 1980-х годов говорит о необходимости 100-процентной переподготовки региональных чиновников в области использования информационных технологий.
Эффективное внедрение современных информационных технологий в органах власти и управления, создание единого информационного пространства как для отдельного региона, так и для всей страны в целом не может не предполагать единого стандарта программного обеспечения, надежной защиты информации, решения правовых, организационных и многих других вопросов. Совершенно очевидно, что для этого необходим централизованный подход, который может быть реализован только в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия». Так, уже в 2002 году были начаты пилотные проекты по переходу к электронному документообороту в администрации президента, представителей президента в округах и других властных структурах. В целом, к 2010 году доля электронного документооборота должна будет составить 65%

54. Эффективность государственного и муниципального управления: сущность и основные критерии.

Современный уровень развития общества в России требует от органов государственной и муниципальной власти уделять все больше внимания формированию концептуальной модели повышения эффективности работы государственной власти и институтов государства. Для достижения этой цели на протяжении последних лет в России проводится реформа администрирования, которая направлена на внедрения в работу органов государственной власти эффективных методик управления, соответствующих по уровню сложности современным условиям и требующих от системы государственного администрирования прозрачности, открытости, своевременности и адаптивности по отношению к запросам внешней среды.

В системе государственного и муниципального управления ключевым моментом, опровергающим или поддерживающим определенные методы и формы деятельности, является эффективность. В связи с этим большую часть проблем механизма государственного управления можно объединить в одну проблему, которая является актуальной и важной как для федерального и регионального уровней, так и межгосударственного уровня, Это проблема эффективной организации деятельности сферы государственного и муниципального управления.

В сфере государственного и муниципального управления ведущим способом оценки эффективности деятельности является измерение эффективности на основе стандартов, нормативов и регламентов, которые разрабатываются самостоятельно органами государственной власти. То есть получается ситуация при которой оценочные шкалы и методы измерения определяются самим государством, что может приводить и как показывает практика приводит к подмене общественных (социальных) целей, и интересов целями и интересами самой бюрократической системы. Главным следствием этой проблемы стал поиск и определение форм и методов государственного и муниципального управления, которые позволяли бы качественно предоставлять государством и муниципалитетами широкий спектр услуг, а также формировать и стимулировать здоровую конкуренцию между службами и ведомствами, представляющими эти услуги. Некоторые ученые отмечают, что выбранная стратегия может привести к коммерциализации ряда отраслей государственного и муниципального управления. Однако более целесообразным будет подход, при котором можно косвенно воздействовать на поставщиков услуг для чего необходимо гражданам предоставлять больше информации о качестве услуг, ценах на услуги и условиях предоставления.

Существуют различные концептуальные модели, каждая из которых пытается найти и обосновать механизм повышения эффективности деятельности государственной власти. Рассмотрим основные из них:

1. Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления (К.Левин, Р.Лайкерт, Р.Хауз, П.Херси, и др.) считают, что эффективность организации связана со стилем руководства (управления), лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей министерств, департаментов и ведомств, системами и методами их подбора, критериями оценки выполнения поставленных задач и профессиональным развитием.

2.Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. Представители данного направления (М. Вебер, Г. Шмидт и др.), акцентируют внимание на разграничении администрирования и иерархической структуры, функциональной специализации, точных правил работы, а также четком регламентировании профессиональной деятельности государственных служащих, что позволяет создать необходимые предпосылки для получения эффективных результатов деятельности государственной власти.

3. Подход, основанный на теории жизненных циклов (И.Адизеси, К.Бланшар, Ф.Модильяни, др.). Основной концептуальной идеей данного подхода является идея взаимосвязи эффективности работы государственных службы и воздействии постоянных или временных коалиций или групп внутри системы управления. Эта взаимосвязь обуславливает процесс и характер принятия решений в государственных структурах, что связывают с жизненным циклом развития организации.

4. Концепция профессионализма (М.Вебер, Г.Беккер, Т.Парсонс, Миллерсон и др.) основано на предположении о том, что эффективная деятельность государственной власти в полной мере зависит от уровня профессионализации представителей органов государственной власти, наличия профессиональных чиновников, от уровня их подготовки, компетентности и профессионализма.

5. Концепция экономической ответственности (модели Харта – Шлейфера – Вишны, Джон Стюарт Милль, Д. Норт) положила в основу эффективности государственной власти экономический подход, который доказывает, что повышение качества деятельности государственной власти обусловлено созданием и развитием механизма конкуренции среди министерств, ведомств, служб и системой внедрения инноваций, а также наличием системы подотчетности государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.

Несмотря на то, что каждая из выше представленных концепций выбирает один из управленческих механизмов, общим для них является то, что они все направлены на поиск путей повышения качества и эффективности государственного управления.

В целом можно сказать, что выделяют два основных аспекта подхода к определению эффективности государственного управления. Первый аспект рассматривает положение самих органов государственной власти в системе государственного и муниципального управления. Второй аспект рассматривает результаты работы органов государственной власти, не учитывая при этом вопрос их эффективности. И один и второй аспект подчеркивают большое значение затрат. Однако такой метод оценки эффективности не учитывает тот факто, что конечной целью оказания услуг государственной власти являются не сами услуги как таковые, а то, в какой степени они способны удовлетворять интересы и потребности граждан или потребителей.

В течение последнего десятилетия различными организациями систематически и целенаправленно проводится оценка качества государственного и муниципального управления, что в очередной раз подтверждает актуальность и общественное признание важности и нужности качества работы государственных служащих различных уровней.

При этом можно отметить, что под качеством государственного и муниципального управления принято понимать совокупность диапазонов характеристик государства и его различных институтов.

Ряд авторов под качеством государственного управления понимают целостность трех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной. Исходя из всего выше сказанного основными компонентами эффективности они рассматривают подотчетности власти, четкое соблюдение верховенства закона и прозрачность власти.

С точки зрения конечного результата качество государственного управления проявляется в его воздействии на социально-экономическое развитие России, отдельных регионов и сравнении их положения на общероссийском фоне. В более узком понимании государственное управление рассматривают с точки зрения результативности администрирования, оптимальности и рациональности институтов и функций различных ветвей власти [1]. Такой подход к оценке качества в большей степени позволяет учитывать потребности совершенствования государственного управления и дает информацию для проведения мониторинга и разработки направлений реформирования государственной и муниципальной власти.

Таким образом, можно сказать, что в первом случае оценивается непосредственно эффективность и результативность деятельности государственных органов власти, во втором – создание в них условий для эффективности, но не эффективность как таковая.

С точки зрения последнего подхода определение эффективности государственного управления является необходимым элементом в процессе государственного администрирования, так как позволяет определить как качество работы системы публичного управления по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг, так и общее качество политического управления в стране [2].

Анализируя различные подходы к определению эффективности деятельности органов государственной власти можно сделать вывод о том, что, принято выделять экономическую и социальную эффективности деятельности органов государственной власти.

Следуя утверждению Г.В. Атаманчука, очень важное место для всей государственной власти необходимо отводить социальному эффекту, который получает общество в течение всего жизненного цикла продукта, услуги, идеи. Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе не только результат, но также источник и средство для последующего развития, выступать постоянным и прочным звеном в цепи непрерывного воспроизводства общественной жизни [3].

Г.В. Атаманчук подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом, и деятельности органов государственной власти, в частности, на три вида:

1. Общая социальная эффективность – раскрывает обобщенные результаты функционирования системы государственного управления (то есть совокупности государственных органов и управляемых ими объектов).

2. Специальная социальная эффективность – характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами.

3. Конкретная социальная эффективность – отражает деятельность отдельных управленческих органов и должностных лиц, единичных управленческих решений, действий, отношений.

Выше проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что существующие системы оценки ориентированы на решение локальных задач оценки состояния государственного управления с точки зрения основных направлений административной реформы, зафиксированных в ее концепции, что оставляет за рамками исследовательского внимания процессы реформирования системы государственной службы, управления бюджетом и другие важные направления.

Поэтому главное внимание при совершенствовании эффективности и качества деятельности государственной и муниципальной власти следует уделять созданию единых и четких критериев оценки

.