Критерии оценки эффективности правовых норм

Несмотря на малое количество устоявшихся взглядов в научной среде по теме эффективности правовых норм, данный вопрос не является чем-то новым для российской правовой науки, существует множество методов оценки эффективности правовых предписаний, которые менялись на протяжении нескольких веков в зависимости от общественных отношений и законодательства, их регулирующего.

При определении критериев оценки эффективности правовой нормы следует выходить за пределы позитивного права, искать "надпозитивные" методы оценки, так как позитивизм как правовое учение при всех своих очевидных достоинствах обладает ограниченными познавательными возможностями. Поэтому выход за его пределы представляет важную задачу современной философии права. Справедливо заметил В. С. Нерсесянц, что позитивное право подлежит проверке на справедливость и правильность не в целях умаления достижений власти и его законодательства, а исходя из необходимости познания природы права, его значения в совместной жизни людей[26].

В связи с этим при определении критериев эффективности правовой нормы требуется раскрыть такие понятия, как истинность и правильность, которые позволят выявить сущностные свойства не только конкретных норм, но и законодательства в целом. Истинность - категория исключительно аксиологическая, позволяющая оценить ценность правовой нормы в жизни людей. Многие авторы по-разному трактуют данное понятие, сводя его, например, к принятию норм демократическим путем[27]. Однако пределы применения этого философского термина крайне широки и соотношение его с эффективностью правовой нормы, которая является результатом деятельности законодательных органов государства, было бы неправильным. Не стоит забывать тезис, указанный в первой главе настоящей работы, что право преследует своей целью обеспечение баланса различных интересов. Главенствующими принципами, позволяющими праву осуществлять свою функцию, являются принципы равенства, справедливости и свободы. Принцип равенства является ничем иным, как фикцией, ведь то, что индивидуумы отличаются друг от друга по многим показателям, весьма очевидно. Хоть это средство совершенствования законодательства и является достижением развития общественного правосознания, но фикция опровергает понятие истины правовой нормы, в связи с этим использование истинности в рамках исследования критериев эффективности нормы права будет неверным. Вместо этого следует перенести категорию истины на те цели, которые преследует законодатель, принимая ту или иную норму. В. М. Сырых предлагает также использовать истину как категорию познания исключительно для оценки результатов познания. Что касается эффективности правовых норм, то для ее оценки В. М. Сырых считает правильным использование понятия правильности[28].

Под правильностью следует понимать органичное сочетание в норме права соблюдения правил законодательной техники, научной обоснованности, определенности, положений различных наук обществоведческого цикла (экономики, политологии, социологии, юриспруденции и других), необходимых для подготовки правовых актов, соблюдения правил логики и грамматики, обеспечивающих правильное восприятие нормы населением и развитие в ней мысли.

При формулировании критериев эффективности правовой нормы необходимо руководствоваться тем, что субъективная составляющая нашей реальности сильно влияет на определение действенности какой-либо деятельности на общественные отношения. Часто бывает, что при наличии объективно отрицательных условий субъективный фактор имеет более высокую эффективность при воздействии на социальные процессы, чем если бы объективные условия были положительными. Поднимая тему философии, также хотелось бы обратиться к изречению Б. П. Вышеславцева о том, что бытие, познаваемое историей, является бытием творческих субъектов, а не бытием природы и материального мира[29]. Исходя из этого можно утверждать, что нельзя переоценивать экономический фактор в эффективности правовой нормы.

Одним из важнейших критериев эффективности правовой нормы является уровень развития правотворческого процесса. Логично предположить, что для наиболее полного соответствия закона требованиям социального благополучия в конкретный исторический период необходимо заранее продумать его характер, форму, структуру, направленность, место в системе законодательства. Об этом подробно писал М. Н. Марченко в своих работах[30]. Поэтому при оценке эффективности нормы права нужно учитывать состояние законодательной техники как правил и приемов создания наиболее совершенных правовых актов.

Законодательство формируется государством, его уполномоченными органами. Его соблюдение обеспечивается силой государственного принуждения. Этим правовая норма отличается от других социальных норм поведения, таких как нормы морали, религии, эстетики и других. Психологическая составляющая воздействия правовых норм, как обеспеченных государственным принуждением, является достаточно весомым фактором их эффективности. Следовательно, эффективность нормы права будет зависеть от того, насколько в сознании людей выражен тот факт, что эта норма создана государством с целью баланса интересов индивидов и общества в целом. Само собой, государственное принуждение не может являться прямой гарантией эффективности правовой нормы. Такое принуждение должно выражаться в воздействии на сознание людей. При отсутствии данного фактора физическое принуждение соблюдать правила будет противоречить основополагающим принципам права. Человек по своей сущности существо свободное, и никакая внешняя сила не может заставить его, например, перестать совершать какие-либо действия[31].

Одним из критериев оценки эффективности правовой нормы является правильное определение предмета и методов правового регулирования. Норма должна быть направлена на те общественные отношения, которые требуют правового вмешательства. В противном случае такое предписание будет неэффективным, так как превысит меры регулирования. Что касается методов, то неправильный выбор средств достижения цели ведет к искажению смысла последних[32]. Злоупотребление отдельными методами регулирования может привести к совершенно обратному эффекту.

В федеративном государстве также необходимо учитывать различие критериев эффективности правовых норм, регулирующих отношения, находящиеся в исключительном ведении Российской Федерации, ее совместного ведения с субъектами РФ, ведении субъектов и относящиеся к компетенции органов местного самоуправления. В некоторых сферах доминирующим будет федеральное законодательство, в некоторых - законодательство субъектов, в других - муниципальное. При этом необходимо учитывать те постоянные изменения, которые происходят в российской системе федерализма, например, когда постепенно вся деятельность в лесной промышленности переходит под федеральный контроль. От уровня правового регулирования будет зависеть специфика оценки эффективности правовой нормы.

Исходя из концепции эффективности правовой нормы, при которой важно соотношение поставленной цели и полученного результата, можно также выявить множество индикаторов эффективности. С первого взгляда может показаться, что эффективность следует измерять при помощи абсолютных величин, будь то количество преступлений, количество безработных или незаконно уволенных, разводов и брошенных детей и т.д. Однако данная информация не несет в себе достаточно сведений для того, чтобы однозначно судить об эффективности норм, регулирующих эти процессы, а только позволяет сравнить какие-либо величины по количественным показателям. Для того, чтобы определить эффективность явления или процесса, необходимо измерить его величины, то есть найти отношение измеряемой величины к другой однородной величине, принятой за единицу измерения[33]. В случае с эффективностью правовой нормы такими величинами будут цель и результат, выраженные в одних единицах измерения.

Критерий эффективности правовой нормы в таком случае будет формулироваться в соответствии с ее целью. Так, если цель правовой нормы заключается в защите прав работающих по срочному трудовому договору, то критерием эффективности будет снижение количества нарушений трудовых прав таких лиц. Одной из целей ст. 228.1 УК РФ, предусматривающей уголовную ответственность за незаконные производство, сбыт или пересылку наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, является сокращение числа наркозависимых в стране. Соответственно, критерием ее эффективности будет уменьшение количества наркоманов в Российской Федерации. Цель и результат должны быть выражены в сравнимых величинах, оперировать абстрактными понятиями в случае определения эффективности нормы не представляется возможным. Приведением абсолютных величин в сравнимый вид в целях оценки эффективности правовых норм занимается Федеральная служба государственной статистики, предоставляющая сравнительный анализ этих абстрактных величин в отвлеченной форме.

Итак, нельзя измерить эффективность нормы права без предварительной обработки поставленной цели и полученного результата для выражения их в таких единицах, которые можно было бы сравнить. В связи с этим для правильной оценки эффективности необходимо наличие ясной формулировки цели. Цель, которую преследует законодатель, как упоминалось ранее, может быть качественной или количественной. С оценкой эффективности норм, направленных на реализацию количественной цели, не должно возникать проблем, так как величины для измерения заложены в самой сути таких целей. Качественные нормы же в своем количественном выражении чаще всего направлены на максимизацию или минимизацию каких-либо процессов или явлений. Базовой величиной для сравнения в таких случаях является, как правило, вся наблюдаемая совокупность или ее часть.

Важно правильно определить базовую величину, так как ошибки в ее установлении могут привести к кардинально отличающимся от истинного положения дел показателям эффективности правовой нормы, например, если перепутать абсолютные показатели с относительными[34] (это вопрос из области математической статистики), не учесть того факта, что у нормы права может быть несколько целей, тогда и величину следует выводить в соответствии со всей совокупностью целей.

В случаях, когда цель сформулирована на качественном уровне, типовые показатели результата будут принимать вид соотношения количественной характеристики изучаемого явления и количественной характеристики его среды, являющейся базовой величиной для сравнения. В случае, если норма направлена на максимизацию явления, то соотношение будет стремиться к показателю "1" для достижения высшей степени эффективности. Если норма имеет своей целью минимизацию каких-либо процессов, то эффективное соотношение будет стремиться к нулю (см. наглядно рис. 2). Например, целью норм уголовного права является, помимо прочего, сокращение численности элементов преступного мира, поэтому показателем эффективности для них будет соотношение количества преступников в стране с общей численностью населения или какой-либо его частью (1000, 10000 и т.д.), которое стремится к нулю.

Рис. 2. Типовые показатели целей норм, сформулированных на качественном уровне

Условные обозначения: Pmax - значение показателей результата целей, предусматривающих максимизацию; Рmin - значение показателей результата целей, предусматривающих минимизацию; М1, N1 - количественная характеристика изучаемого явления; М2, N2 - количественная характеристика среды изучаемого явления.

Стоит помнить о тех нормах, которые в принципе не подразумевают наличие каких-либо количественных характеристик. Правовые нормы, дарующие демократические свободы, могут и вовсе не использоваться субъектами этого права. Однако это не говорит о том, что норма неэффективна. Просто для таких норм сложно выделить количественные показатели их эффективности.