СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ДОКУМЕНТОВ И ОРГАНИЗАЦИЯ ИХ ХРАНЕНИЯ

Законченные делопроизводством документы группировались (фор­мировались) в дела — столбцы. При этом в одних случаях формирование документов в столбцы осуществлялось по мере их поступления в канце­лярию и исполнения. Поэтому столбец представлял собой как бы сбор­ник дел. Например, в приказах были столбцы структурных подразделе­ний (столов): столбец денежного стола, хлебного, судного...

Другой способ формирования дел был основан на применении особых признаков. Так, имеются столбцы, сформированные по номинальному признаку, когда за основу объединения документов бралось наименова­ние вида, например: "указные", "памятные", "судные списки". Особен­но часто этот принцип применялся при формировании дел в Разрядном приказе. Дела здесь состояли из распоряжений о назначении на службу или разнообразных списков о придворной и военной службе.

Хронологический признак формирования дел, когда документы под­бирались либо за определенный период, либо по времени их составления, чаще всего встречается в столбцах денежных столов. Имеются комплек­сы документов, сформированные по географическому признаку, напри­мер "Ирбитский столп" в Поместном приказе. Главный критерий при подборе документов здесь — наименование местности, на которой нахо­дились их авторы или корреспонденты. По географическому признаку объединялись документы Посольского приказа: "дела польские", "дела крымские" и т.п. Они включали грамоты главам государств, грамоты от­ветные, наказы послу, статейные списки и другие документы. Отдельно группировалась переписка Посольского приказа и Боярской думы с зару­бежными правительствами об устройстве посольств, организации приема послов и т.п.

Основным признаком заведения дел был вопросный, когда располо­жение документов определялось логикой решения вопроса. В этом случае первым был инициативный документ (челобитная, память, выписка из журнала заседания присутствия), за которым следовали распросные речи, сказки, выписки-справки и другие документы. Завершалось дело приговором (решением) и указной грамотой. Иногда к такому комплексу могли подклеить документы по другому вопросу и тогда образовывался сборник дел.

В деле находились как подлинные документы (с дьячьей пометой или адресом и отметкой о получении), так и черновики ("отпуски") обычно тех документов, которые отправляли адресатам. Такие документы, как договорные записи, составлялись в нескольких экземплярах.

Нумерации листов-склеек на лицевой стороне столбца не было. Нуж­но было прочитать все документы, чтобы установить цельность всего столбца. Для нахождения какого-либо документа, наведения справок нужно было раскатать весь столбец. Это неудобство заставило заводить в делопроизводстве тетради и книги, которые копировали столбцы или со­ставлялись самостоятельно. Так что столбцы и тетради в большинстве своем повторяют одно и то же, особенно по вопросам прихода и расхода. О тетрадях упоминается уже в XV в. Судебник Ивана III в списке XVI в. написан тетрадью. Акт о венчании на царство Федора Ивановича напи­сан книгою в четверть листа. В то же время следственное дело об убиении царевича Дмитрия написано на столбце.

Особое внимание уделялось хранению документов. Судебник 1550 г. установил, чтобы дьяк хранил все записи судебного заседания. Подьячим запрещалось держать дела у себя. За нарушение этого установления им грозило наказание торговой казнью (публичное телесное наказание на торговой площади) и лишение права впредь исполнять обязанности подьячих. В уставной земской грамоте 1552 г. данная мера наказания для земского дьяка заменена смертной казнью . Суровыми были наказания за утерю документов.

Документы хранили в ларях или сундуках, внутри них — в ящиках, мешочках, "коробьях", а в некоторых приказах — в шкафах. Например, в Поместном приказе были передвижные и вделанные в стену шкафы.

Оформилось понятие архива ("хранила", "казны") как собрания ис­торических документов и документов государственных учреждений. В княжеском дворце при Иване III уже существовала такая "казна"².

В Судебнике 1550 г., в Уложении 1649 г. московское правительство требовало от дьяков и подьячих хранить "государевы и челобитчиковы

дела со всяким опасением и радением" не в частных дворах и подворьях, а в "городах-крепостях", в казенных помещениях приказных палат, дворцов, дворов и изб, за печатями, под угрозой потери права приказной службы и наказания кнутом за нарушение требований закона, направ­ленных к хранению в целости и порядке "государевых дел". Статуты За­падной Руси (1566 и 1588 гт.) требовали от воевод, старост и земских су­дей в случае отсутствия безопасных помещений постройки специальных "каменных" хранилищ для содержания в них актовых книг прежних

лет.

Документы описывались и учитывались. Так, наряду с другими цен­ностями они передавались по росписным спискам, составляемым при смене воевод. В центральных и местных учреждениях составлялись опи­си дел по годам и периодам «оеводства, по местности, в которой созданы документы, по содержанию. Документы в них описывались "в перечень имянно".

Итак, можно сделать вывод, что в XV—XVII вв. сложились навыки упорядоченной работы с документами: была выработана устойчивая тер­минология делопроизводственных документов, созданы их формы, появ­ляются законодательные указания о порядке документирования. Разгра­ничение функций служилых людей стало основой направления движе­ния документов в учреждении. Порядок принятия управленческого ре­шения, например именного указа, когда на основе разрешения частного случая возникала общая норма, свидетельствует о становлении права. Документы подвергались группировке, описывались, охранялись. Созда­вались архивы.

Делопроизводство основывалось на нормах обычного права, а не регу­лировалось специальным законом. Задачи, функции учреждений, права и обязанности должностных лиц не были закреплены законодательно.

Работа с документами сосредоточилась в руках особого аппарата — дьяков и подьячих, число которых к концу XVII в. достигло 4657 чело­век . Образовалась большая категория людей, занятых "приказной рабо­той", которая выделяется из общей службы. Следовательно, формирует­ся особая отрасль государственной службы, появляется потребность в подготовке кадров. При Поместном и Посольском приказах организуют­ся своеобразные школы. Основным принципом пригодности подьячего к приказной работе становится профессионализм. Сосредоточение в руках царя права решать важнейшие вопросы государственного управления (защиты и укрепления государственного строя и организации военных сил) и установление практики, когда всякое повеление царя считалось законом,свидетельствуют о начавшемся переходе от сословно-представительной монархии к преобразованиям 18в. Г.Котошихин писал об Алексее Михайловиче как о "самодержавце", который "государство правит по своей воле, что хочет, то учинить может".

3. ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО

В УЧРЕЖДЕНИЯХ РОССИЙСКОЙ

ИМПЕРИИ XVIII в.

3.1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

В первой четверти XVIII в. в России сложилась новая система госу­дарственных учреждений, соответствовавшая особой форме феодально-крепостнического государства —абсолютной монархии. В руках царя со­средоточилась вся полнота власти. Неограниченная власть царя нашла законодательное определение в Уставе о наследии престола 1722 г. и дру­гих актах. Воинский устав 1716 г. гласил: "...его величество есть само­властный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен..." .

Глава государства был носителем законодательной и исполнительной власти. Последняя осуществлялась зависимым от него аппаратом, реор­ганизация которого началась с создания в 1711 г. Сената как высшего ор­гана управления с функциями правосудия, решения финансовых вопро­сов, общих вопросов управления отраслями государственного хозяйства . Сенат заменил Боярскую думу. Однако в отличие от последней он вы­полнял законодательную роль эпизодически (и то только в первое десятилетие своего существования), оставаясь законосовещательным учреж­дением, имел право принимать постановления по вопросам, которые коллега» не могли решить самостоятельно, а также посылать нижестоя­щим учреждениям указы от своего имени (до 1721 г.). Заседало в Сенате девять человек, в Боярскойдуме к концу XVII в. — более 100 .

В период с 1726 г. до конца XVIII в., когда при императорах стали возникать как высшие законодательные и распорядительные учрежде­ния различные советы и кабинеты (Верховный тайный совет (1726— 1730), Кабинет ее императорского величества (1731 — i 741), Совет при высочайшем дворе (1769—1801) и др.). Сенат был подчинен им, должен был отчитываться перед ними и исполнять их предписания. Постепенно он превратился в исполнительное учреждение, решавшее текущие воп­росы управления. За Сенатом осталась лишь роль высшего суда — судеб­ная апелляция.

В 1719 г. был определен состав канцелярии Сената: обер-секретарь, секретари, переводчик, нотариус, актуариус, регистратор, канцелярист, переплетчик, вахмистр - и регламентированы их обязанности. Вопро­сы, рассматривавшиеся Сенатом, решались коллегиально.

Опираясь на дворянство и нарождавшуюся буржуазию, абсолютный монарх осуществлял управление через центральные органы государства. На новом этапе экономического и политического развития приказное управление, находившееся в руках бояр, враждебно относившихся к преобразованиям Петра, не могло выполнять задачи, стоявшие перед го­сударством. Реформа центрального управления готовилась в Сенате. С 1711 г. его канцелярия занималась вопросами комплектования штатов новых учреждений (коллегий) и определением должностных окладов. Составлялись ведомости, содержавшие обобщенные сведения о граждан­ских чинах, на основе которых определялись штаты коллегий.

Первым центральным учреждением нового типа была открытая в 1699 г. в Москве Бурмистерская палата, ведавшая посадским населе­нием — предшественница Главного магистрата, созданного в 1720 г. на правах коллегии. К концу первой четверти XVIII в. вместо 44 при­казов было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала опреде­ленной сферой управления и подчинялась Сенату. Главными счита­лись три коллегии: Чужестранных дел, Военная, Адмиралтейская. Коммерц-коллегия, Мануфактур-коллегия и Берг-коллегия ведали торговлей и промышленностью. Компетенцией Камер-, Штате- и Ре-визион-коллегий были финансы. Юстиц-коллегия ведала судопроиз-

водством, Вотчинная — дворянским землевладением. Главный магист­рат управлял городами. Особое место занимала Духовная коллегия (Свя­тейший Правительствующий Синод), игравшая роль высшего органа церковной власти. Для решения некоторых вопросов проводились совме­стные конкуренции Синода и Сената под председательством императо­ра.

Коллегии получили право издания указов по вопросам, входившим в их ведение. Им подчинялись местные органы власти в губерниях — гу­бернские канцелярии во главе с губернаторами.

Вводя коллегиальное управление, Петр I ставил задачи обеспечения более высокой работоспособности учреждений, повышения ответствен ности и ограничения злоупотреблений чиновничества. По выражению Духовного регламента, коллегиальное учреждение "совершеннейшее есть и лучшее, нежели единоличное правительство".

Преимущество коллегий над приказами заключалось в различим принципа управления (коллегиальное обсуждение и решение дел), еди­нообразии структуры, более четком разграничении функции, строгой за конодательной регламентации их прав, обязанностей.

Однако в послепетровский период коллегиальный принцип управле­ния был существенно изменен, а к концу столетия фактически ликвиди­рован.

Сущность реформ 1708—1709, 1718—1719 гг. в местном управлении сводилась к централизации. В городах были созданы бурмистерские из­бы, а затем городовые магистраты и ратуши. Губернатор и его канцеля­рия ведали всеми делами губернии. Губернии делились на провинции, которыми управляли воеводы с канцеляриями. Появились и отрасленне провинциальные учреждения: контора рекрутских цел, камерирских дел, ведавшая сбором налогов, и др. Губернская реформа 1775 г., непос­редственным поводом проведения которой была крестьянская война 1773—1775 гг., упразднила провинции, губернии делились на уезды. Все губернии и уезды получили унифицированный набор учреждений с од­ним и тем же штатом чиновников. Губернские учреждения впервые бы­ли основаны на разделении административных, судебных и финансовых функций.

Учреждения XVIII в. отличались от учреждений предшествующего периода способом их создания: объявлением закона или реформой. Ста­тус, устройство каждого государственного учреждения теперь оформля­лись регламентом. Регламенты коллегий обсуждались в Сенате. На осно­вании утвержденных регламентов отдельных коллегий и практической деятельности был составлен общий регламент — Генеральный, который был утвержден 28 февраля 1720 г. Он определял задачи, функции, структуру, порядок работы коллегии. Генеральный регламент был пер­вым законодательным актом дореволюционной России, определившим порядок делопроизводства, который действовал до 1917 г.

Положения Генерального регламента были дополнены и развиты Ад­миралтейским и Духовным регламентами. Первый устанавливал обя­занности большого круга должностных лиц, штат канцелярских сожи­телей в 17 человек, правила оформления указов с подписями всех членов присутствия. Второй развил главу Генерального регламента "О преиму­ществе коллегий", подчеркнув, что коллегиальное обсуждение проявля­ет истину, позволяет избежать пристрастного решения. Решением, при­нимаемым коллегиально, достигается, по мысли авторов, большее пови­новение. Так составители документа Духовного ведомства обосновывали целесообразноегь замены патриаршества Синодом.

Генеральный регламент устанавливал большую дифференциацию должностей и должностных обязанностей.

Коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и канце­лярии. Регламент определял состав присутствия коллегии: президент, пи цс-и резидент, советники, асессоры, обязанности его членов, порядок проведения заседания. Предписывалось "всем мнение свое свободно и ннственло объявлять по правому своему разумению и совести, невзирая на персону ". С тем чтобы высшее должностное лицо не оказывало давле­ния на низшего по должности члена присутствия, предлагалось первым высказывать свое мнение асессорам, затем советникам и после них — ви­це-президенту и президенту. В случае если при принятии решений голо­са разделялись поровну, принятым считалось то решение, за которое проголосовал президент.

Подробно была описана организационная работа канцелярии. Воз­главлял канцелярию секретарь, которому поручалось общее руководство делопроизводством коллегий. Он готовил дела к заседанию коллегии и докладывал их. В регламенте специально оговаривалась очередность подготовки дел: сначала — "дела государевы", а затем — "частные", притом не по выбору, а в последовательности, указанной в реестре. От того, как секретарь подготавливал дело к слушанию на заседании, неред­ко зависело и решение вопроса коллегией. Секретарь вел учет решенных и нерешенных дел, хранил печать коллегии,

Были определены обязанности и других членов канцелярии. Нотари­ус вел протоколы по определенной форме, наблюдал за исполнением ре­шений, принятых коллегией. Актуариус регистрировал документы и разносил их исполнителям. Регистратор отвечал за оформление указов, подготовленных в коллегиях, вел журналы входящих и исходящих доку­ментов. Все Эти лица — канцеляристы — составляли тексты документов,

копиисты переписывали их набело. Переводчикам поручались переводы с иностранных языков, для устных переводов была должность толмача. За порядком в канцелярии надзирал экзекутор.

Для четкого выполнения всех регламентированных канцелярских обязанностей необходимо обучение. Об этом говорилось в главе XXXVIГенерального регламента . Это положение было развито пунктом 14 Та­бели о рангах. Молодые дворяне для получения чина члена коллегии должны были изучить делопроизводство, экономику и право . Указом Петра I от 10 ноября 1721 г. предписывалось Сенату организовать шко­лу, "где учить подьячих их делу, а именно цыфири, и как держать кни­ги, ко всякому делу пристойные". Профессиональный чиновник должен был знать арифметику, форму книг, табели и стиль письма.

Порядок работы местных учреждений, их структура и функции были определены некоторыми законодательными актами Петра I. Однако за­конченную форму эти вопросы получили в законе "Учреждения для уп­равления губерний" от 7 ноября 1775 г. Губернские и уездные учрежде­ния получили развитое внутреннее устройство: общее присутствие (кол­легиальный орган), состоявшее из советников и асессоров. Оно решало основные вопросы, входившие в компетенцию данного учреждения, за­седания присутствия протоколировались за подписью всех его членов.

Законодательными актами Петра I был изменен характер работы площадных подьячих, которые с 1701 г. стали называться подьячими крепостных дел. Написание крепостей (договоров на недвижимое иму­щество) становится государственным делом: их составление было пере­несено из ведения Ивановской площади в приказы, затем снова возвра­щено ей, но за деятельностью подьячих крепостных дел осуществлял контроль особый государственный орган (сначала Оружейная палата, за­тем ратуши, с 1719г. — Юстиц-коллегия). Были расширены виды сде­лок, оформлявшиеся в крепостном порядке, даны правила составления крепостей, определены профессиональные обязанности подьячих.

В ходе образования новых государственных учреждений создавался новый тип государственного чиновника. Получая за службу денежное жалованье, которое определялось должностью и перемещениями по службе, чиновник XVIII в. попадал в большую зависимость от верховной власти, чем служилый человек XVII в. Думный чин, например, обеспе­чивался землей и крестьянами, был экономически независим. Боярин не терял своего чина, не участвуя в заседаниях Думы, тогда как сенатор, выбывший из Сената, утрачивал свое звание.

Деятельность должностных лиц XVII в. не была так детально регла­ментирована, как в XVIII в. В 1718 г. были опубликованы закон "Долж­ность Сената и инструкции должностным лицам, при нем состоящим" и инструкция о должности секретарей экспедиции Коллегии иностранных дел и прочих членов ее канцелярии. Генеральный регламент предписы­вал действовать в соответствии с инструкциями, регламентами и указа­ми.

Важным фактором в формировании нового чиновника была отмена в 1682 г. местничества, сущность которого сводилась к тому, что назначе­ние на чин проводилось в зависимости от происхождения. Это естествен­но затрудняло выбор подходящих для государственной службы лиц. По­рядок прохождения службы законодательно был закреплен Табелем о рангах 1722 г., которым была упорядочена система назначений, отрегу­лировано производство в чины сухопутной, военно-морской и граждан­ской служб. Согласно Табелю получение соответствующего чина и по­следующее повышение полагалось только за службу. Лицам "подлого" ироисхождения открывался доступ в ряды дворянства после VIII ранга гражданской службы.

Все это дает основание для вывода, что развитие государственного ап­парата шло в направлении оформления абсолютизма в соответствии со следующими закономерностями: усиление иласти царя, бюрократиза­ция, проявившаяся в обособлении однотипных функций управления и установлении системы подчиненности, разрыв с сословным принципом его формирования.