Благотворительные фонды и социальная политика государства

Как бы "филантропичны" ни были филантропы, общество заинтересовано в определенных ограничениях их деятельности, которые гарантирвали бы его независимость от частных благотворителей. Эти ограничения предполагаются уже самой квалификацией филантропического фонда, определяющей его правовой статус как негосударственной, некоммерческой, самоуправляющейся через попечителей или директоров организации, которая обладает безвозмездно предоставленным капиталом, распределяемым в виде грантов (субсидий/стипендий) или призов, призванных содействовать социальной, образовательной, благотворительной, религиозной и другой деятельности, направленной на общее благо [5, 6]⁴.

Этой квалификацией задаются ограничения как на коммерческую деятельность, что, очевидно, не вызывает споров, так и на политическую деятельность. К определению филантропического фонда можно добавить, что это организация не только некоммерческая и негосударственная, но и не ставящая перед собой непосредственных политических целей: филантропические организации не должны быть ни машинами пропаганды", ни стимуляторами негативной по отношению к общественному status quo деятельности, будь то прямые действия граждан и гражданских организаций или лоббирование в законодательных органах новых законов, не говоря о поддержке политических партий и движений.

Но эти ограничения должны носить не только запретительный, но и стимулирующий характер. Частные фонды, если они действительно существуют (и существуют как частные), могут играть в обществе особую роль. Разумеется, нереалистично ожидать, что с их помощью будут решены все социальные проблемы, до которых у государства не доходят руки. Но непременно следует ожидать, что фонды полно и эффективно смогут реализовать то особое положение, которым они обладают в обществе. У фондов нет чудодейственных рецептур, но они имеют неповторимую для общественного института возможность быть независимыми от рыночных механизмов или давления избирателей, благодаря чему при решении сложных общественных проблем могут строить долгосрочные стратегии и аккумулировать значительные интеллектуальные и профессиональные ресурсы для их компетентного и неконъюнктурного практического воплощения.

Филантропические организации - это негосударственные организации. Последнее характеризует не только их юридический статус: они открыты обществу во многих отношениях. Их активность может и не быть совершенно публичной. Другое дело, что необходимо обсуждение того, что в деятельности филантропических фондов или отдельных благотворителей подлежит общественному и государственному контролю и каковы могут быть рациональные критерии для оценки, равно как и самооценки филантропической деятельности.

Фонды располагают и распоряжаются огромными финансовыми ресурсами, подчас сопоставимыми с некоторыми статьями государственного бюджета. Очевидно, это обстоятельство неоднозначно: масштабы и возможные социальные последствия вызывают оправданный вопрос о соотношении фондов как института гражданского общества и государства. Этот вопрос касается даже не контроля, а власти: кому при таких значительных масштабах деятельности фондов в определенных сферах общественной жизни принадлежит приоритет и, стало быть, власть - негосударственным фондам или государству. Одновременно возникает вопрос и о подотчетности негосударственных фондов обществу. Этот вопрос актуален не только в бедных обществах, в которых действуют (напрямую или через слои филиалы) богатые заграничные фонды, подчас способные конкурировать с государством в реализации отдельных направлений социальной, научно-образовательной или культурной политики.

Проблеме соотношения правительственной (государственной) социальной помощи и частной благотворительности уделял специальное внимание Дж.С. Милль еще во времена, когда частная филантропия не получила полномасштабного на уровне общества в целом институционального развития. Между правительственной помощью и частной благотворительностью имеются существенные различия. Главное из них заключается в том, что правительственная помощь носит государственный характер, сориентирована на интересы государства, подчас именно конъюнктурные, и интересы конкретных людей при этом часто действительно не принимаются во внимание [7, с. 371]. В этом несомненное достоинство государственной помощи: она может быть безличной (и оттого восприниматься как бездушная), но она обязательна. Она должна быть непременной, поэтому обеспечение неимущих, настаивал Милль, должно зависеть от закона, а не от частной благотворительности. Про старую благотворительность, т.е. благотворительность, которую Милль наблюдал, он говорил, что у нее нет возможности для планомерности и систематичности: в одном месте много, в другом - мало. Но то же можно сказать и о современной благотворительности: она не претендует на всеохватность, хотя порой и способна на нее⁵.

Милль предъявлял особые требования к государству относительно непременности помощи неимущим. Его аргументация была по-своему неотразимой: "Поскольку государство по необходимости должно содержать неимущего преступника, пока он отбывает свое наказание, то не делать того же для бедняка, не совершившего никакого преступления, значит вознаграждать за преступления" [7, с. 374]. Так что государство должно помогать неимущим. Другое дело, что эта, как и всякая другая, помощь должна быть рациональной. Миллю принадлежит важная формулировка, которую можно было бы назвать "прагматическим правилом" благотворительности:

"Если помощь предоставляется таким образом, что положение лица, получающего ее, оказывается не хуже положения человека, обходившегося без таковой, и если к томуже на эту помощь могли заранее рассчитывать, то она вредна; но если, будучи доступной для каждого, эта помощь побуждает человека по возможности обходиться без нее, то она в большинстве случаев полезна" [7, с. 373]. По сути дела, для Милля это и было основным регулирующим ограничением филантропии. А что сверх помощи неимущим, то, как не непременное, но только желательное, может быть уступлено частной благотворительности: в отличие от государственной помощи она может позволить себе делать различие между отдельными случаями действительной нищеты, чтобы кому-то помогать, а кому-то нет: помощь, идущая от частной благотворительности. избирательна, здесь важно лишь, чтобы распределители помощи не брали на себя функции инквизиторов и руководствовались рациональными мотивами. а не капризом [7, с. 374].

Сколь ни проницателен был Милль, формулируя "прагматическое правило" помощи, он не увидел существенной практической разницы между государственной помощью и частной филантропией. Нет нужды обращать внимание на то, что аргумент "от преступников" не убедителен, а только остроумен и, безусловно, моралистичен: государство обращает внимание на преступников и окружает их вниманием пенитенциарных учреждений не инициативно, а вынужденно, в ответ на произведенные ими противоправные действия. Неимущие и нуждающиеся не провоцируют таким образом внимание государства, и они не настолько опасны, как преступники. Существо дела в другом. Как показывает разнообразный опыт, именно на ниве государственной помощи, независимо от характера государственной системы имеют место самые крупные злоупотребления, и чем "государственнее" государство, т.е. чем меньше оно контролируется обществом, тем больший масштаб приобретают злоупотребления. Злоупотребления встречаются и в деятельности частных благотворительных фондов; однако обычно более строгий контроль со стороны попечительских советов фондов, а также фискальных служб государства эффективно блокирует такие нарушения. К тому же частные филантропические фонды не зависят от государственного бюджета. Они более маневренны и оперативны в оказании помощи, в особенности программной, и, как уже говорилось, менее подвержены конъюнктуре.

Роль частной благотворительности в западной истории XX столетия трудно переоценить. Именно активная деятельность филантропических фондов привела к снижению радикализма в политической борьбе, находившейся в зените в XIX веке [8, с. X]. Было бы упрощением представлять дело таким образом, что фондам путем финансовых вливаний удалось задобрить политических активистов народной оппозиции и сбить накал политической борьбы. С самого начала фонды Н. Рокфеллера, Д. Карнеги, затем Г. Форда стремились к научной обоснованности своей активности. Эти крупные промышленные и финансовые магнаты приложили все усилия, чтобы организационная сторона филантропии была рационализирована не меньше, чем известная им экономическая деятельность. В ходе развития благотворительных фондов фактически произошла организационная революция, благодаря которой постепенно сформировалось новое пространство общественной практики, где в основе принятия решений и оценки их исполнения лежит экспертиза профессионалов, а не тех, кто осуществляет общее управление или исполняет решения [8, с. 13].

В другой статье на эту тему [9] я уже отмечал, что во второй половине прошлого столетия в деятельности американских филантропических организаций произошли значительные перемены, обусловленные переворотом во взглядах на филантропию. Ее предназначение связывается с усовершенствованием общества: абстрактное еще для кого-то "благо ближнего" наполняется конкретным смыслом блага сограждан, блага общества. Смысл филантропии усматривается в распределении не просто потребительских благ, а средств, с помощью которых люди сами могут достичь (приобрести) потребительские блага. Такое понимание общественной миссии филантропии предполагало ее перестройку как общественно значимой и целенаправленной деятельности на принципах научности, технологичности, планирования и контролирования результатов. Исходя из новейших результатов развития конкретных ("позитивных") социальных наук, организаторы филантропии (а это были главным образом крупные частные фонды) попытались применить в этой сфере принципы социальной инженерии, предполагавшие формулировку проблем в терминах объективно фиксируемых критериев, определение поддающихся контролю целей и тщательный выбор средств, обеспечивающих достижение конструктивных практических результатов. При этом предполагалось, что тсхнологизация филантропии не подменяет мило-сердности: филантропия принципиально нереволюционна, а она не должна разрушать существующий порядок ради нового порядка - жизнь меняется силами самих людей, а не активистов-филантропов, филантропы лишь инициируют эти изменения.

Благодаря своей многопрофильности фонды в Америке первой трети XX столетия стали выполнять по отношению к образованию, науке, культуре те функции, которые в Европе традиционно исполняло государство. Более того, в политическом плане широкое развитие филантропических фондов в Америке можно рассматривать как демократическую реакцию на закрытость для общества государственной машины, в которой ключевые роли принадлежали судам и партиям. Основание фондов открывало новый путь - в обход государства - к власти, как способности воздействовать на социальные процессы.

Более всего дискуссии относительно социальной значимости частной филантропии развились на рубеже 70-х годов. К этому времени в полной мере проявились как положительные, так и отрицательные тенденции социально и социально-политически ориентированной филантропии. Начиная с Карнеги и Форда филантропические фонды использовали свою огромную мощь для развития здравоохранения, образования, искусств. Широкие гражданские движения за равные политические и социальные права в Америке 50-60-х годов привели к тому, что в деятельности крупнейших фондов (Форда, Рокфеллера, Карнеги), приоритеты политики которых стали определять леволиберальные интеллектуалы, возобладали идеи коренного реформирования общества⁶. Но к чему это привело? С 60-х годов адепты таких фондовых политик сделали благополучие одним из обязательных прав человека. Это в совокупности с расширенными программами государственной социальной помощи привело к тому, что в США выросло несколько поколений людей, привыкших к зависимости и не желающих социальной самостоятельности. Фонды всячески стремились к расширению размеров материальной компенсации неимущим, в этом проводимая ими линия немногим отличалась от социальной политики государства, провозгласившего курс на создание "общества всеобщего благоденствия", что только укрепляло социально-классовые перегородки. Одновременно проводимые этими фондами просветительские и образовательные программы для этнокультурных меньшинств, внешне вполне прогрессивные, реально способствовали размыванию традиционных для этих меньшинств ценностей и обострению свойственных им социально-экономических и социально-психологических (например, связанных с идентификацией) проблем. В какой-то момент фонды - эти могущественные институты гражданского общества -оказались в роли политических таранов, способных изнутри расшатать американскую систему.

Осознание пагубности такой фондовой политики заставило по-новому взглянуть на роль филантропических фондов в обществе - с точки зрения не доноров и не реципиентов филантропической помощи, а именно общества. Наиболее острый вопрос касался того, является ли жертвование и расходование средств делом самих жертвователей или оно должно быть предметом общественного контроля. Следующий вопрос касался стандартов осуществления выбора между общественными и частными интересами в определении приоритетов распределения филантропических средств. Далее, обсуждался вопрос относительно того, кому в конечном счете должны быть подотчетны и кому реально подотчетны фонды. Наконец, кто определяет приоритеты филантропической помощи и каковы критерии эффективности и полезности филантропических программ.

По-видимому, в эти годы происходит и очередное переосмысление роли филантропии в обществе. Под филантропией начинают понимать также общественную деятельность, и в качестве содержания филантропического действия рассматриваются не только денежные пожертвования, но и пожертвования личного времени, добровольные и безвозмездные профессиональные или личностные усилия, направляемые на общее благо, благо других людей.