Внутриорганизационные принципы организации и работы прокуратуры.

(автор Кушнир И.В)

В деятельности прокуратуры используются внутриорганизационные принципы — зональный, предметный и предметно-зональный. Они также относятся к принципам организации и деятельности прокуратуры. Однако если общие принципы организации и деятельности прокуратуры основываются на Конституции РФ и Законе о прокуратуре, то внутриорганизационные принципы базируются на приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации, регулирующих организацию и деятельность внутри структурных подразделений органов прокуратуры, приказах и указаниях прокурора субъекта Федерации, регулирующих эти вопросы, распоряжениях прокурора районной (городской) прокуратуры. Вместе с тем само содержание этих принципов в этих актах не раскрыто, а выработано теорией прокурорского надзора.

В приказах Генерального прокурора Российской Федерации выбор предметного, зонального (территориального) либо предметнозонального принципа организации работы прокуратуры строго не регламентирован. Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации издают приказы о распределении обязанностей между ними и их заместителями. Начальники структурных подразделений издают распоряжения о распределении обязанностей между сотрудниками внутри подразделения. Определение внутриорганизационных принципов деятельности прокуратуры зависит от штатной численности, профессиональной подготовки кадров и стоящих перед прокуратурой задач.

Зональный (территориальный) принцип означает такую организацию работы структурных подразделений прокуратуры, когда вся работа в том или ином подразделении распределяется между прокурорами по определенным, закрепленным за каждым прокурором территориям. Например, прокурор структурного подразделения прокуратуры субъекта Российской Федерации (прокуратуры Тверской области) должен обеспечить надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов в соответствующей отрасли прокурорского надзора на территории двух-трех районов данного региона. «Зона» — это условное обозначение определенной территории, закрепленной руководством структурного подразделения за конкретным прокурором. Прокурор, за которым закреплена соответствующая «зона», контролирует исполнение законов, а также приказов и указаний Генерального прокурора и прокурора данного субъекта Российской Федерации, изучает состояние законности на поднадзорной ему территории, организацию работы нижестоящих органов прокуратуры, участвует в проведении проверок прокуратур, входящих в его «зону», оказывает практическую помощь в организации работы нижестоящим прокурорам данной «зоны» и проводит другую работу в пределах своей компетенции. Зональный прокурор систематически анализирует информацию о состоянии законности в закрепленных за ним районах, что позволяет ему осуществлять квалифицированное руководство нижестоящими прокурорами. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации в зависимости от объема работы в состав «зоны» включаются прокуратуры одного или нескольких субъектов Российской Федерации, в прокуратурах субъекта Российской Федерации «зонами» являются города и районы. В городских и районных прокуратурах «зоны» прокурорского надзора образуют группы территорий органов местного самоуправления. Зональный принцип организации деятельности прокуратуры в основном используется в прокуратурах с достаточной численностью оперативных работников.

Предметный принцип означает такую организацию работы, когда критерием распределения обязанностей между прокурорами являются определенные Законом о прокуратуре направления надзорной деятельности. В соответствии с предметным принципом за прокурором закрепляется определенное направление деятельности, относящееся к предмету его ведения. Последними могут быть сферы надзора за исполнением законов: органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие; органами исполнительной власти; о несовершеннолетних; судебными приставами и т.д. Применение предметного принципа предполагает накопление, обобщение и реализацию информации по определенной проблеме укрепления законности и исполнению законов. Прокуроры отделов обобщают относящиеся к предмету их ведения статистические и другие данные прокуратуры, иных правоохранительных и контролирующих органов об исполнении законов, анализируют соответствующие материалы прокурорской деятельности (доклады, обзоры, представления, решения коллегии и пр.), вносят предложения по совершенствованию организации и осуществления прокурорского надзора, расследования преступлений, координации деятельности правоохранительных органов и взаимодействия прокуратуры с другими государственными органами, общественными организациями и пр. Предметный принцип организации работы дополняется зональным (территориальным) принципом.

Предметно-зональный принцип организации работы предполагает комплексный подход в решении вопросов прокурорского надзора. Распределение обязанностей в структурном подразделении прокуратуры в соответствии с зональным или предметным принципами оформляется письменным распоряжением соответствующего руководителя структурного подразделения и находит отражение в положении о данном подразделении прокуратуры. Сочетание предметного и зонального принципов организации работы структурного подразделения может быть различным. Например, прокурор управления прокуратуры субъекта Российской Федерации может быть зональным прокурором по отношению к нижестоящим прокурорам по одной из отраслей надзора, в то же время по более конкретному предмету он организует деятельность всех нижестоящих прокуратур.

Для специализированных прокуратур предметно-зональный принцип является одной из оптимальных форм организации деятельности. Функционирование военных, природоохранных и других специализированных прокуратур обусловлено необходимостью осуществления деятельности в специфических сферах правовых отношений, не зависящих от территориального деления страны. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры распространяются на специализированные прокуратуры так же, как и на прокуратуры, организованные в соответствии с административно-территориальным устройством Российской Федерации. Вместе с тем организация и деятельность различных типов специализированных прокуратур имеют специфику, обусловленную особенностями организационных, правовых и иных отношений в соответствующих сферах¹. Реализуя в своей деятельности предметно-зональный принцип, прокуроры специализированных прокуратур решают задачи обеспечения законности, которые не могут быть решены территориальными прокурорами.

Завершая рассмотрение вопросов, посвященных принципам организации и деятельности прокуратуры, необходимо отметить, что в теории прокурорского надзора данный вопрос до настоящего времени продолжает оставаться дискуссионным. Некоторые специалисты в число общих принципов включают принцип политической независимости, хотя, по нашему мнению, он не может рассматриваться как самостоятельный, ибо органически входит и дополняет принцип независимости прокуроров, являясь его составной частью. В литературе по прокурорскому надзору, в том числе и учебной, рассматриваются такие принципы организации и деятельности прокуратуры, как «принцип профилирующей надзорной специализации деятельности органов прокуратуры»¹. В то же время ряд авторов не выделяют внутриорганизационные принципы организации и деятельности, ограничиваясь рассмотрением только общих принципов.

Это кратко

Зональный (территориальный) принцип предусматривает организацию деятельности прокуратуры посредством распределения работы структурных подразделений между работниками по определенным территориям (территориальным зонам). Например, в Генеральной прокуратуре РФ в зависимости от объема работы в состав зоны включаются прокуратуры одного или нескольких субъектов Федерации.

Закрепление за прокурором определенной территории наделяет его компетенцией контролировать соблюдение и исполнение законов, приказов и указаний Генерального прокурора РФ на этой территории. В этих целях он изучает и анализирует состояние законности и организацию деятельности органов прокуратуры зоны путем систематического ознакомления со статистическими данными, текущими и перспективными планами работы, обобщениями и обзорами практики; непосредственного участия в осуществлении проверок деятельности прокуратур зоны, оказания практической помощи прокурорам на местах.

В процессе осуществления своей деятельности зональный прокурор оформляет соответствующее производство, в котором содержатся документы, находящиеся на исполнении; отражаются недочеты и ошибки, допущенные прокурором зоны; отмечаются сведения о положительном опыте работы.

Предметный принцип связан с предметом прокурорского надзора и характеризуется распределением обязанностей между прокурорами по различным направлениям правового регулирования. Организация работы по предметному принципу обусловлена необходимостью решения важнейших, приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры.

В соответствии с предметным принципом за прокурором закрепляется определенное, конкретное направление деятельности, относящееся к предмету его ведения. Организация работы по предметному принципу обязывает прокурора обобщать относящиеся к предмету ведения статистические и другие данные прокуратуры об исполнении законов; анализировать соответствующие материалы (доклады, решения коллегии, обзоры и др.); участвовать в подготовке документов о реализации результатов обобщений; подготавливать материалы для рассмотрения на коллегии, координационном совещании и т.д.

В прокуратуре для организации работы используется предметно-зональный принцип, означающий закрепление за зональными прокурорами еще и определенных сфер правового регулирования (предметов ведения).

Вопрос о распределении обязанностей в прокуратуре в соответствии с зональным и предметным принципами реализуется прокурором – руководителем и оформляется письменным распоряжением (приказом).